II SA/Sz 687/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 26 maja 2015 r. nr VIII/119/15 w przedmiocie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Bolinko - E. Plater - kościół" w Szczecinie oddala skargę. Dnia 26 maja 2015 r. Rada Miasta Szczecina podjęła uchwałę nr VIII/19/15 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Bolinko - E. Plater - kościół" w Szczecinie. Dnia 29 marca 2016 r. K. złożyła do Rady Miasta Szczecin wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w ww. uchwale, zawartego w zapisie "§ 6. 1. Ustalenia funkcjonalne: 2) zakazuje się lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m²". Wnioskodawca jako właściciel działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] podniósł zarzuty rażącego naruszenia zasad dotyczących hierarchii źródeł prawa, zakresu obowiązywania ustaw i zakresu związania ustawami przez ustawodawcę lokalnego, a także naruszenie prawa materialnego - tj. art. 20, 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na ograniczeniu swobody działalności gospodarczej w innym niż ustawa akcie prawnym, bez spełnienia niezbędnej przesłanki dla takiego ograniczenia w postaci ważnego interesu publicznego. 19 kwietnia 2016 r. Rada Miasta Szczecina uchwałą nr XVIII/432/16 odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o czym skarżący został powiadomiony pismem z dnia 25 kwietnia 2016 r. 24 maja 2016 r. skarżący złożył skargę na przedmiotową uchwałę, wnosząc o stwierdzenie nieważności zapisu zawartego w § 6.1 pkt 2 uchwały. Kwestionowanemu postanowieniu zaskarżonej uchwały zarzucono naruszenie: - art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na ograniczeniu swobody działalności gospodarczej w innym niż ustawa akcie prawnym bez spełnienia niezbędnej przesłanki dla takiego ograniczenia w postaci ważnego interesu publicznego, - postanowień art. 10 ust. 2 pkt 8) w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia skarżonej uchwały, polegające na przyjęciu, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego możliwe jest określenie lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do [...] m², na pominięciu skutku opublikowania w dniu 11.07.2008 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 08.07.2008 r., sygn. akt K 46/07, tj. obowiązywania przywróconej powierzchni sprzedaży do 2.000 m², tj. stanu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 11.05.2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, co doprowadziło do niedopuszczalnego przekroczenia przez Radę Miasta władztwa planistycznego polegającego na wprowadzeniu do skarżonej uchwały regulacji niezgodnych z obowiązującym prawem. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...], o powierzchni [...] m². Skarżący nieruchomość tę nabył w dniu [...]r. z zamiarem zrealizowania na niej inwestycji w postaci budowy obiektu handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży poniżej [...] m². Istniejąca zabudowa sąsiednia, infrastruktura, dostępność z drogi publicznej itd. stwarzały możliwość realizacji planowanej przez skarżącego inwestycji na podstawie decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] r. oraz uzyskanej przed dniem nabycia nieruchomości ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Nr [...]z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży do [...] m², wraz z miejscami postojowymi dla samochodów osobowych i urządzeniami technicznymi niezbędnymi do funkcjonowania obiektu przy ul. [...] (działki nr [...] ), zmienionej decyzją Nr [...] z dnia [...] r., przeniesioną następnie na skarżącego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r., nr [...] . Dopiero po uzyskaniu powyższych decyzji dających skarżącemu pewność co do realizacji planowanej przez niego inwestycji obiektu o powierzchni sprzedaży do [...] m², skarżący nabył nieruchomość, wzniósł na niej obiekt zgodnie z opisanymi powyżej decyzjami, oddał go do użytkowania na podstawie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim z dnia [...]r., nr [...] i prowadzi w nim swoją działalność gospodarczą. Skarżone postanowienie narusza interes skarżącego, gdyż w przyszłości uniemożliwia skarżącemu m.in. zmianę sposobu użytkowania obiektu, czy też przeprowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych wymagających uprzedniego dokonania zgłoszenia robót budowlanych, czy też uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, skarżący wskazał na niezgodność skarżonego zapisu uchwały z art. 20, 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ograniczenie wolności gospodarcze jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem skarżącego, ograniczenie wielkości powierzchni sprzedaży wprowadzone w skarżonej uchwale stanowi ograniczenie wolności gospodarczej w zakresie rozwoju sieci obiektów handlowych i równocześnie nie znajduje oparcia w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta przewiduje tylko jeden próg dla wielkości powierzchni sprzedaży, tj [...] m² i nie przewiduje żadnej delegacji, czy możliwości, aby gminy dowolnie ustalały ograniczenia wielkości powierzchni sprzedaży. Rada Miasta nie wskazała również jaki to ważny interes społeczny miałby uzasadniać wprowadzone ograniczenie. Skarżący wskazał, że Rada Miejska wprowadzając do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ww. zapis przekroczyła granice władztwa planistycznego. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Obowiązująca w dniu podjęcia skarżonej uchwały wersja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierała żadnego postanowienia, które dopuszczałoby możliwość ograniczenia przez Gminę w studium, czy też w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do [...] m². Przepisy w tym brzmieniu przestały bowiem obowiązywać z dniem [...]r., tj. z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 08.07.2008 r., sygn. akt K 46/07. Skarżący przytoczył liczne przykłady orzecznictwa sądów administracyjnych w celu wykazania powszechnie przyjętej w orzecznictwie i doktrynie koncepcji skutków uchylenia ustawy niezgodnej z Konstytucją. W tym wypadku chodziło o skutki uchylenia nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanej uznaną za niezgodną z Konstytucją ustawą o tworzeniu i funkcjonowaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Powszechnie przyjęto "odżycie" regulacji sprzed nowelizacji, tj. powrót [...] m² jako limitu wielkości powierzchni sprzedaży. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając podniesione w skardze zarzuty za chybione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Mając na uwadze wskazany przepis Sąd w pierwszej kolejności, po zbadaniu wymogów proceduralnych związanych z zaskarżeniem uchwały Rady Miasta Szczecin będącej aktem prawa miejscowego, które w niniejszej sprawie zostały przez stronę skarżącą dochowane (skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa jak i wniesiona z zachowaniem terminu) stwierdził, że po stronie skarżącej Spółki istnieje legitymacja skargowa do wniesienia skargi, albowiem strona wykazała, że posiada interes prawny, który został naruszony zaskarżoną uchwałą. Jak wynika ze skargi, stronie skarżącej przysługuje bowiem prawo własności nieruchomości objętej postanowieniami Planu, które kształtują jej indywidualną sytuację poprzez ograniczenie przysługujących Spółce uprawnień w zakresie gospodarowania nieruchomością. Jednakże uznanie, że stronie przysługuje legitymacja skargowa, nie oznacza automatycznie merytorycznej zasadności skargi. Do uwzględnienia skargi na tego rodzaju akt prawny wymagane jest bowiem nadto, aby naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę było niezgodne z prawem. Tymczasem przeprowadzone w tym zakresie badanie Planu nie potwierdziło, aby jego postanowienia wprowadzały ograniczenia prawa własności skarżącej wbrew powszechnie obowiązującemu prawu. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy ograniczenie powierzchni sprzedaży w obiektach handlowych przewidziane w § 6 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały ma umocowanie w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje organom samorządu terytorialnego prawo stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale władztwo organów gminy nie jest oczywiście bezgraniczne i musi być realizowane z poszanowaniem praw właścicielskich. Zgodzić się należy z tezą, że rozmieszczenie obiektów handlowych o określonej powierzchni handlowej nie podlega bezpośrednio konkretnym regulacjom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że określenie w jakich częściach miasta mogą znajdować się obiekty o określonej powierzchni handlowej, wpływa na sposób zagospodarowania i użytkowania terenu, a jeżeli tak to mieści się w uprawnieniach planistycznych gminy. Również w orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że nie każda czynność organu gminy, podejmowana w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego wymaga konkretnego przepisu upoważniającego. Przyjęcie takiego poglądu przeczyłoby istocie tego władztwa, u podstaw którego leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów (por. wyrok NSA z 18 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1191/07, lex nr 400451). Zdaniem Sądu, upoważnienie do zamieszczenia ograniczenia sytuowania obiektów handlowych w ogóle lub o określonej powierzchni handlowej znajduje się w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy. Stosownie do tego przepisu w planie miejscowym obowiązkowo określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Niewątpliwie dopuszczenie lokalizacji obiektów handlowych wpływa na sposób zagospodarowania terenu, a decydowanie o ich powierzchni handlowej jest elementem determinującym użytkowanie wskazanego w planie terenu. Z powyższych względów stwierdzić należy, że ograniczenie powierzchni handlowej wynikające z § 6 ust. 1 pkt 2 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Bolinko – E. Plater – kościół" w Szczecinie o treści "zakazuje się lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m²", nie było dokonane bez upoważnienia zawartego w ustawie. Dlatego też podniesiony w skardze zarzut naruszenia zasad sporządzania planu nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisku o dopuszczeniu możliwości limitowania w przepisach planu powierzchni handlowej nie stoi na przeszkodzie powołany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt K 46/07. Na skutek tego wyroku, utraciła moc obowiązująca ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880). Wprawdzie uznana za niekonstytucyjną ustawa dokonała zmiany art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie określenia parametru wielkości powierzchni sprzedaży w obiektach handlowych (z 2000 m² na 400 m²), jednakże powołany wyrok nie przesądza o tym, że niedopuszczalne jest posłużenie się takim parametrem przy kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego gminy. Zarówno art. 10 ust. 2 pkt 8 wskazujący na konieczność uwzględnienia w studium obszarów przeznaczonych pod rozmieszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczających pewne limity, jak i art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, iż w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8, nie mogą stanowić punktu wyjścia do rozważań o możliwości dokonania w planie ograniczenia wielkości powierzchni sprzedaży w obiektach handlowych. To, że ustawodawca posłużył się pojęciem powierzchni sprzedaży w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, nie oznacza, jak już wyżej wskazano, że inny przepis prawa nie może stanowić upoważnienia do określenia w planie czy w studium wielkości powierzchni handlowej, tylko z tego względu, że wprost nie powołuje się na ten parametr. Niewątpliwie powołany wyrok TK, podobnie jak i art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, nie odnosi się do możliwości określenia współczynnika powierzchni sprzedaży handlowej przy kształtowaniu polityki przestrzennej gminy. Należy odróżnić, czego nie dostrzega skarżący, kwestię limitowania wielkości powierzchni handlowej od kwestii ustalenia obszarów i granic terenów przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych zwłaszcza, że upoważnienia do uregulowania tych zagadnień w planie nie znajdują się w tym samym przepisie prawa. Upoważnienie do zamieszczenia ograniczenia powierzchni handlowej zawiera art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, zaś do określenia granic terenów przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych - art. 15 ust 3 pkt 4. Sąd, tym samym, podziela stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 748/07 oraz sygn. akt II OSK 750/07, które pomimo wyroku TK zachowało swoją aktualność. W wyrokach tych NSA wskazał, że "wykładnia gramatyczna ani funkcjonalna czy systemowa omawianych przepisów ustawy, nie daje podstawy do przyjęcia, iż wypływa z nich zakaz posługiwania się w przepisach planów miejscowych kryterium "powierzchni sprzedaży", jako elementu wyznaczającego funkcję obiektów na wskazanych obszarach objętych planem". Nie poparł także poglądu, że ustawodawca posłużył się pojęciem powierzchni sprzedaży – zdefiniowanym w art. 2 pkt 19 ustawy – wyłącznie na użytek art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy określającego elementy studium. Należy zauważyć, że uchwalając przedmiotowy plan organ miał na uwadze przede wszystkim dotychczasowe zagospodarowanie terenu wraz z optymalnym jego wykorzystaniem pod kątem społecznych potrzeb. Jak argumentuje organ w odpowiedzi na skargę, plan wprowadza regulacje powierzchni handlowej w celu ochrony drobnej przedsiębiorczości i zapewnienia funkcjonowania lokalnych przedsiębiorców, co stanowi realizację postulatów radnych Rady Miasta oraz jest zgodne z wnioskami złożonymi przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami oraz Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Jednocześnie, ustosunkowując się do zarzutu skargi odnoszącego się do kwestii uniemożliwienia mu przeprowadzenia w przyszłości jakichkolwiek robót budowlanych wymagających uprzedniego dokonania zgłoszenia robót budowlanych, czy też uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, należy wskazać, że wybudowany przez skarżącego obiekt handlowo-usługowy jest obiektem istniejącym, powstałym w innym stanie prawnym, a to oznacza że każda inwestycja związana z takim obiektem, jak np. przebudowa czy remont, kontrolowana jest pod kątem zgodności z planem, ale dotyczy to tylko zakresu robót budowlanych objętych przebudową czy remontem, a nie całego istniejącego obiektu budowlanego. Zatem, jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, skarżący będzie mógł uzyskać pozwolenie na budowę na wykonywanie robót budowlanych w ww. obiekcie, których zakres będzie zgodny z ustaleniami planu (podobnie jest przy zgłoszeniu robót budowlanych). Powyższe rozwiązanie potwierdza zapis zawarty w § 6 ust. 3 pkt 16 przedmiotowego planu, w którym wskazano, że "nie spełniające ustaleń planu istniejące budynki mogą być poddawane remontom, przebudowie i modernizacjom bez prawa powiększania kubatury budynku". Za pozbawiony uzasadnienia uznać należy również zarzut polegający na uniemożliwieniu skarżącemu w przyszłości zmiany sposobu użytkowania obiektu, skoro skarżący nie określił, na czym miałaby polegać ewentualna zmiana sposobu jego użytkowania. Mając na uwadze powyższe, w takim stanie rzeczy, nie sposób podzielić zarzutu przekroczenia przez Gminę, poprzez zapisy kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jej władztwa planistycznego, a w konsekwencji naruszenie interesu prawnego Spółki analizowanym § 6 ust. 1 pkt 2 Planu. Stąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.