II SA/Sz 692/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie Gminy Ś." I. stwierdza nieważność § 21 ust 1, § 21 ust 3, § 25 ust 1 regulaminu, II. w pozostałym zakresie oddala skargę. W dniu [...] lutego 2006 r. Rada Gminy, na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm.) – dalej: "u.z.z.w.", podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ś." (dalej: "uchwała"). W skardze złożonej do sądu na powyższą uchwałę P. B. (dalej: "prokurator") zaskarżył uchwałę w części obejmującej postanowienia: § 1 ust. 2 pkt b-d, § 3, § 5 ust. 1, § 7 ust. 1, ust. 2, ust. 3, § 8, § 10, § 11, § 15 ust. 2, § 16 lit. a, § 21 ust. 1, ust. 3, § 22, § 25 ust. 1, § 27, § 30, § 36. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 19 u.z.z.w. (w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały) w związku z art. 7, art. 87, art. 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 poz. 713 ze zm.) – dalej: "u.s.g." w zw. z § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – dalej: "z.t.p.", polegającej na przekroczeniu upoważnienia ustawowego, niewyczerpaniu delegacji, powtórzenia przepisów innych aktów normatywnych poprzez: 1) zawarcie definicji legalnych w zapisie § 1 ust. 2 pkt b-d, które naruszają postanowienia § 137 w zw. z § 143 z.t.p. (poprzez odrębne definiowanie pojęć na poziomie aktu wykonawczego lub powtórzenie zapisów ustawowych), 2) wykroczenie poza delegację ustawową w zapisie § 5 ust. 1 uchwały poprzez określenie postanowień umownych, 3) wykroczenie poza delegację ustawową w zapisie § 7 ust. 1, ust. 2, ust. 3 uchwały poprzez powtórzenie zapisów ustawowych (art. 6 ust. 1, 2, 3 u.z.z.w.), 4) wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię stosunków cywilnoprawnych przez zapis § 3, § 7 ust. 3, § 8, § 10, § 27 uchwały treści postanowień umowy (art. 3531 k.c.), 5) wykroczenie poza delegację ustawową w zapisie § 7 ust. 2 uchwały poprzez zapis, że w sytuacji braku spełnienia warunków określonych w art. 6 ust. 6 u.z.z.w. przedsiębiorstwo ma prawo odmówić zawarcia umowy na zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, 6) wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 11 uchwały dot. obowiązków odbiorcy usług poprzez częściowe powtórzenie treści art. 7 i art. 9 u.z.z.w., 7) wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowana przepisami wyższego rzędu w zapisie § 15 ust. 2 i § 16 lit. a uchwały poprzez powinności załączania do wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości (art. 6 ust. 4 u.z.z.w. dopuszcza możliwości zawarcia umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków również z osobą korzystającą z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym). Wystarczy oświadczenie w tym zakresie, 8) wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 21 ust. 1 uchwały dot. warunkowania dostępu do usług (warunki przyłączania do sieci) przypadkami innymi niż przewidziane w art. 15 ust. 4 u.z.z.w. i odwołanie się do nieczytelnych kryteriów "braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych", 9) wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię uregulowaną przepisami wyższego rzędu w zapisie § 21 ust. 3 uchwały dot. warunkowania dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych przedsiębiorstwa, pomimo że ta kwestia jest objęta odrębną regulacją w art. 21 u.z.z.w., 10) wykroczenie poza delegację ustawową i wejście w materię stosunków cywilnoprawnych poprzez zapis § 22 uchwały dot. odpowiedzialności cywilnej (zapisy określające ustalenie miejsca wydania rzeczy, zakres odpowiedzialności), 11) wykroczenie poza delegację ustawową w zapisie § 25 ust. 1 uchwały poprzez przerzucenie na odbiorcę usług obowiązku utrzymywania wodomierzy (art. 19 ust. 5 w zw. z art. 15 ust. 3 u.z.z.w.). Koszty zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, 12) wykroczenie poza delegację ustawową w zapisie w § 30 uchwały i zawarcie treści o charakterze informacyjnym, 13) wprowadzenie zapisu § 36 uchwały wskazującego na prymat Regulaminu nad aktami wyższego rzędu (przepis ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i przepisy wykonawcze). Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej postanowienia § 1 ust. 2 pkt b-d, § 3, § 5 ust. 1, § 7 ust. 1, ust. 2, ust. 3, § 8, § 10, § 11, § 15 ust. 2, § 16 lit. a, § 21 ust. 1, ust. 3, § 22, § 25 ust. 1, § 27, § 30, § 36. W uzasadnieniu skargi prokurator przytoczył podstawy prawne wniesionej skargi oraz powołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące obowiązku przestrzegania przez organy gminy zarówno zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak i zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie. W dalszej części prokurator wskazał, iż jego zdaniem przedmiotowa uchwała dotknięta jest wymienionymi w zarzutach naruszeniami prawa. W tym zakresie prokurator wniósł o rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w celu wyeliminowania z obrotu prawnego części aktu jako dotkniętego wadą nieważności. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ś. (reprezentujący Radę Gminy) uwzględnił w całości zawarte w niej zarzuty oraz wniósł o odstąpienie od obciążenia Strony przeciwnej kosztami postępowania i o przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność przedstawiciela strony przeciwnej lub jego pełnomocnika. Organ wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w całości, uznając argumenty prokuratora za słuszne i zasadne. Dodatkowo wyjaśnił, że Rada Gminy podjęła czynności mające na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego części uchwały jako dotkniętej wadą nieważności i podjęcia uchwały o treści zgodnej z przepisami prawa. W związku z tym w dniu 14 maja 2021 r. Gminny Zakład Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Ś. przedłożył Radzie Gminy nowy projekt Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy, który miał być procedowany na posiedzeniu Rady Gminy w dniu [...] maja 2021 r. Regulamin zostanie dostosowany do obowiązujących przepisów, jak też uwzględnione zostaną przedstawione przez prokuratora zarzuty, co strona podniosła na okoliczność złożenia wniosku o odstąpienie obciążania jej kosztami postępowania. Organ wyjaśnił, że po podjęciu nowego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy, zostanie ona niezwłocznie przekazana do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Będąca przedmiotem kontroli sądowej sprawa zarządzeniem z dnia 9 lipca 2021 r. została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnym (Dz. U. z 2021 poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiary sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Według sądu, sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny, tj. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. akt II FSK 3595/13; LEX nr 2036630). W badanej sprawie przedmiotem kontroli jest uchwała Rady Gminy z dnia [...] lutego 2006 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Ś.". Kwestionowana uchwała został podjęta na podstawie art. 19 u.z.z.w. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały) do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały) rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulacja ta zakreśla granicę upoważnienia, w ramach którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z kolei art. 19 ust. 2 u.z.z.w. enumeratywnie wskazuje jakie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług powinien określać regulamin, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Z powyższego wynika, że regulamin uchwalany przez radę gminy na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. powinien formułować postanowienia w granicach upoważnienia ustawowego, regulując te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. W myśl art. 19 u.z.z.w. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne, niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Przepis ten ma charakter wyczerpujący, a zatem w regulaminie powinny znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Co więcej, postanowienia regulaminu nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe czy też czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, albowiem zgodnie z art. 40 u.s.g. gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ponadto, art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa, a organy samorządu terytorialnego ustanawiały akta prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tylko zatem istotne odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co z kolei stanowi o istotnym naruszeniu prawa obligującym sąd do zastosowania sankcji nieważności. Podstawę zaskarżenia przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, zgodnie z którym w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się "w granicach" interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19; LEX nr 2 744703). Ustalenie zatem tego, czy wnoszący skargę do sądu administracyjnego ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, stanowi podstawę do dalszej kontroli sprawowanej przez sąd. Nie bez znaczenia jest jednak okoliczność, że w przedmiotowej sprawie skarżącym jest prokurator. Zgodnie bowiem z art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z powyższego wynika, że prokurator nie działa w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym rozumianym jako ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. O ile więc w przypadku innych podmiotów merytoryczna kontrola uchwały dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, o tyle w przypadku wniesienia skargi przez prokuratora ograniczenie to nie ma zastosowania, a skoro przedmiotem zaskarżenia jest uchwała, to zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. - zakreśla ona granice sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Z kolei w myśl art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2021 r., poz. 66 ze zm.) – dalej: "u.p.o.p. jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Stwierdzenie nieważności uchwały organu stanowiącego może nastąpić jedynie wówczas, gdy uchwała ta w sposób bezsporny i jednoznaczny oraz istotny narusza prawo i pozostaje w niezgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie sądu, analiza przepisów zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do stwierdzenia, że stan taki miał miejsce w tym przypadku. Po pierwsze, należy wskazać, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 28 lutego 2006 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Z. (§ 40 uchwały). Obowiązuje już zatem w formie przyjętej przez organ przez około 15 lat. Żadnego z jej przepisów nie zakwestionował organ nadzoru. Z uzasadnienia skargi prokuratora nie wynika, aby mieszkańcy gminy z powodu jej obowiązywania ponosili negatywne konsekwencje. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały, uznając co następuje. Sąd nie podzielił zasadności zarzutu rażącego naruszenia prawa materialnego w postaci art. 19 u.z.z.w., art. 7, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP, art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. § 118 w zw. z § 143 z.t.p. w zakresie obejmującym § 1 ust. 2 pkt b-d, § 5 ust. 1, § 7 ust. 1, ust. 2, ust. 3, § 3, § 8, § 10, § 27, § 11, § 15 ust. 2 i § 16 lit. a, § 22, § 30 i § 36 uchwały, bo choć do naruszeń rzeczywiście doszło to nie miały one charakteru istotnego. Wskazane naruszenia polegają w głównej mierze na powtórzeniu uregulowań z u.z.z.w. i z aktów wykonawczych do u.z.z.w. jak też na doprecyzowaniu regulacji ustawowej, czy też na unormowaniu przyszłych umów cywilnoprawnych, tj. wejściu w sferę stosunków cywilnoprawnych z odbiorcami. Pomimo, że § 137 z.t.p. w zw. z § 143 załącznika do z.t.p. statuuje zakaz powtarzania w uchwale przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych, to jednak, jeżeli mają one charakter informacyjny, a nie normatywny, tak jak w zaskarżonej uchwale, to nie stanowią istotnego naruszenia prawa. Nadto, przepis art. 19 ust. 1 u.z.z.w. nie zabrania regulowania innych kwestii niż wskazane w katalogu wymienionym w tym przepisie, gdyż w jego brzmieniu wskazano, że "Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: [...]". Zatem, użycie in fine przepisu zwrotu: "w tym" wskazuje, że jest to katalog otwarty, więc inne kwestie niż wymienione w punktach 1 -9 art. 19 ust. 2 u.z.z.w. mogą być objęte regulaminem. Sąd podzielił ocenę prokuratora, że przepisy § 21 ust. 1, § 21 ust. 3 i § 25 ust. 1 zaskarżonej uchwały w brzmieniu: - "§ 21 ust. 1 Przedsiębiorstwo ma prawo odmówić przyłączenia do sieci w przypadku braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych uniemożliwiających realizację usługi"; - "§ 21 ust. 3 Poziom dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych w poszczególnych latach wyznaczają wieloletnie plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych Przedsiębiorstwa opracowane na podstawie studium warunków i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego."; - "§ 25 ust. 1. Odbiorca winien zapewnić niezawodne działanie wodomierzy i urządzeń pomiarowych poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkiem niskich temperatur a także prawidłowe utrzymanie studzienki czy też pomieszczenia, w którym są zamontowane oraz przed dostępem osób nieuprawnionych."; naruszają przepisy aktów prawnych wyższego rzędu, w których zostały odmiennie już uregulowane niż w zaskarżonej uchwale. Regulacja § 21 ust. 1 uchwały dotycząca warunków przyłączania do sieci wodno-kanalizacyjnej określiła wskazane kwestie w sposób odmienny od ówcześnie obowiązujących art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 4 u.z.z.w. W myśl art. 6 ust. 1 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 u.z.z.w.). Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W świetle powyższego wskazać należy, że u.z.z.w., co do zasady nakłada na przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne obowiązek zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z odbiorcą usług. Wyjątek od powyższego wyrażony jest w art. 15 ust. 4 u.z.z.w., który jednak możliwość odmowy przyłączenia do sieci uzależnia wyłącznie od istnienia technicznych możliwości świadczenia usług, nie jak to wskazano w § 21 ust. 1 od bliżej niedookreślonego "braku wystarczających mocy produkcyjnych oraz niewystarczających warunków technicznych". Taki zapis uchwały jako zapis rozszerzający potencjalne okoliczności, w których możliwa byłaby odmowa przyłączenia do sieci, jest sprzeczny z aktem prawa wyższego rzędu. Z kolei przepisy art. 21 ust. 1 i 3 u.z.z.w. wskazuje jednak, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne opracowuje wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych będących w jego posiadaniu, a plan ten powinien być zgodny z kierunkami rozwoju gminy określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami zezwolenia wydanego temu przedsiębiorstwu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Bezpodstawnie zatem Rada Gminy uzależniła wyznaczenie poziomu dostępu do usług wodno-kanalizacyjnych od planów sporządzonych przez przedsiębiorstwo, albowiem w myśl art. 21 ust. 1 i 3 u.z.z.w. to przedsiębiorstwo winno ustalać plan rozwoju i modernizacji urządzeń mając na uwadze kierunki rozwoju gminy oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem, ta regulacja także narusza w sposób istotny ww. przepisy art. 21 u.z.z.w. Natomiast, w § 25 ust. 1 uchwały organ obciążył odbiorcę usług obowiązkiem zapewnienia niezawodności działania wodomierzy i urządzeń pomiarowych poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkiem niskich temperatur a także obowiązkiem prawidłowego utrzymania studzienki czy też pomieszczenia, w którym wodomierze są zamontowane oraz przed dostępem osób nieuprawnionych. Powyższa regulacja jest sprzeczna z art. 15 ust. 3 u.z.z.w. który stanowi, że koszty nabycia, zainstalowania i - co najważniejsze - utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług. Powyższy zapis uchwały jest zatem sprzeczny z art. 15 ust. 3 u.z.z.w. W konsekwencji, zarzucane w skardze naruszenie, tak przepisów rangi konstytucyjnej (bez uzasadnienia tego naruszenia w skardze) i ustawowej stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 21 ust. 1 i ust. 3 i § 25 ust. 1 uchwały. Na marginesie wskazać również należy, że cytowany przepis art. 70 u.p.o.p., chociaż nie wprowadza obligatoryjnej kolejności co do możliwości korzystania przez prokuratora z przewidzianych w nim środków prawnych, to jednak użyte w nim określenie "prokurator zwraca się do organu" oraz dalsze określenie "prokurator może także wystąpić [...] do sądu administracyjnego" wskazują na konieczność rozważnego i racjonalnego korzystania z przewidzianych w nim środków prawnych, w szczególności, gdy kontrolowany akt organu samorządu terytorialnego obowiązuje już wiele lat (około 15 lat), a mieszkańcy pozostają w przeświadczeniu jego legalności, nie został zakwestionowany przez organ nadzoru, zaś organ przystąpił do opracowania nowego aktu, który ma zastąpić dotychczasowy. W takiej sytuacji, w ocenie sądu, prokurator powinien skorzystać nie z najdalej idącego środka zaskarżania, tj. skargi sądowoadministarcyjnej o stwierdzenie nieważności dotychczasowego aktu, lecz rozważyć kontrolę legalności będącego w procedowaniu nowego aktu, który ma zastąpić ten skarżony do sądu, w celu zapobieżenia ponowienia błędów w procedowanym akcie. W konsekwencji ww. oceny, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji, stwierdzając nieważności § 21 ust. 1, § 21 ust. 3 i § 25 ust. 1 uchwały. Na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji, oddalając skargę w pozostałym zakresie.