II SA/Sz 711/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 października 2011r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu nieruchomości oddala skargę Podaniem datowanym na dzień [...] r. Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w S. w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Starosty M. o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu działek nr [...], nr [...] z obrębu G., gmina M. i nr [...] z obrębu R., gmina M. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej zwanej "K.p.a."), Starosta M. zawiesił postępowanie w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu ww. nieruchomościami. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Rada Miejska w M. w dniu 25 stycznia 2011 r. podjęła uchwałę Nr V/26/2011 w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) z przepisami art. 2, art. 16 ust. 2, art. 32 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm.). Wniosek do Trybunału Konstytucyjnego został przesłany w dniu 22 marca 2011 r. Na powyższe postanowienie Zastępca Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w imieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad złożył odwołanie do Wojewody W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia strona odwołująca się podniosła, że nie zgadza się z poglądem przyjętym przez organ, iż badanie przez Trybunał Konstytucyjny konstytucyjności przepisu ustawy jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy o wygaszenie trwałego zarządu. Przyjęcie takiego poglądu naruszałoby zasadę praworządności wyrażoną w Konstytucji, a także zasadę domniemania zgodności z Konstytucją przepisów prawa. Właściwe organy przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych obowiązane są do stosowania obowiązujących przepisów prawa, niezależnie od tego czy pojawią się wątpliwości, co do ich zgodności z Konstytucją. Dopóki Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi, iż dany przepis jest niezgodny z Konstytucją i nie wyeliminuje go z obowiązującego porządku prawnego przepis ten może być stosowany. Wystąpienie natomiast do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności określonego przepisu z Konstytucją nie zawiesza jego stosowania do czas rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał. Na potwierdzenie powyższego stanowiska strona odwołująca się powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2007 r. sygn. akt II GSK 407/06. W uzasadnieniu wskazano także, że Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt K 46/04 badał już konstytucyjność art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych i w wyroku z dnia 6 września 2005 r. nie dopatrzył się niezgodności przedmiotowego przepisu z Konstytucją RP. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a., Wojewoda uchylił w całości postanowienie Starosty M. z dnia [...] W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że okoliczność wystąpienia przez Radę Miejską w M. z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego rozstrzyganego przez inny organ lub sąd, a więc konkretny przypadek nie uzasadnia zawieszenia postępowania administracyjnego. Wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zbadania konstytucyjności przepisów prawa nie powoduje powstania sytuacji wymienionej w art. 97 § 1 pkt 4. Zdaniem organu takie stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 407/06 bowiem zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, nie zaś abstrakcyjny. Zawieszanie postępowań administracyjnych z powodu wystąpienia wątpliwości co do zgodności przepisów prawa z konstytucją powodowałoby natomiast paraliż w załatwianiu spraw przez organy administracji państwowej i naruszałoby zasadę zaufania obywateli do organów państwa. Na ww. postanowienie Gmina M. w dniu [...] r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez błędną jego wykładnię skutkującą uznaniem, iż przepis ten nie uprawnia do zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2010 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 578/09 stwierdził, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) Trybunał Konstytucyjny jest organem władzy sądowniczej powołanym do badania zgodności z Konstytucją aktów normatywnych i umów międzynarodowych oraz wykonywania innych zadań określonych w Konstytucji. Przez pojęcie władzy sądowniczej rozumieć należy powierzenie wyodrębnionym organizacyjnie strukturom państwowym możliwości orzekania, rozstrzygania sporów, ale także kontroli działań innych organów państwa z Konstytucją. W Polsce zgodnie z Konstytucją RP władzę sądowniczą sprawują sądy - Sąd Najwyższy, sądy powszechne, wojskowe i administracyjne oraz trybunały - Trybunał Konstytucyjny i Trybunał Stanu. Wprawdzie w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odmiennie niż czyni to przepis art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie został wymieniony Trybunał Konstytucyjny, okoliczność ta nie może uzasadniać wniosku, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie znajduje zastosowania, po spełnieniu pozostałych przesłanek określonych w przepisie, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy zależy od rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Jak zaznaczyła strona skarżąca, w powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że w chwili wejścia w życie Kodeksu postępowania administracyjnego Trybunał Konstytucyjny nie istniał, nie mógł zatem być uwzględniony w treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie ma jednak przeszkód aby po wejściu w życie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, wobec faktu usytuowania tego organu w strukturze władzy sądowniczej, przez użycie w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. pojęcia "sąd" rozumieć także Trybunał Konstytucyjny. Ustawa - Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia "sądu". Dokonując wykładni w tym zakresie należy zatem uwzględniać przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, które sytuują Trybunał Konstytucyjny w granicach władzy sądowniczej, powołanej przede wszystkim do rozstrzygania spraw. W uzasadnieniu skargi wskazano również, że Trybunał Konstytucyjny, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy orzeka, czyli rozstrzyga w wymienionych w nim sprawach, co oznacza, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowiący o rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego przez inny sąd, należy odnosić także do Trybunału. Podkreślić też trzeba, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. nie zawęża pojęcia "sądu" ze względu na tryb rozpoznawania, charakter spraw, czy zakres orzekania. Wydaje się, że jest to dodatkowy argument przemawiający za tym, iż w zakresie pojęcia "sąd" o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. można umieścić również Trybunał Konstytucyjny. Jak zaznaczyła strona skarżąca, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "skorzystanie przez organ administracji publicznej z uprawnienia określonego w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. każdorazowo wymaga uzasadnienia przesłanek uznania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jako zagadnienia wstępnego w danej sprawie". Zdaniem Gminy M., w rozpatrywanej sprawie Wojewoda nie uzasadnił w należyty sposób dlaczego w jego ocenie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, wydane na skutek założenia przez Gminę M. wniosku o stwierdzenie niezgodności z prawem przepisów ustawy o drogach publicznych z przepisami Konstytucji oraz Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego nie może być uznane za zagadnienie wstępne. Powołanie się tylko i wyłącznie na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2007 r. w sprawie II GSK 407/06 nie może być uznane za wystarczające. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma organ II instancji wskazał, iż z zacytowanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż uzasadnienie przesłanek do zawieszenia postępowania należy do organu zawieszającego postępowanie, a więc do Starosty M., wobec czego Wojewoda nie ma obowiązku uzasadniania przyczyn wydania postanowienia, którego nie wydał. W ocenie Wojewody sam fakt podjęcia uchwały przez Radę Miejską w M. w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego nie stanowi wystarczającej przesłanki do zawieszenia postępowania. Okolicznością determinującą zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest zależność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zależeć oznacza inaczej być uzależnionym od czyjegoś postępowania i właśnie w takim kontekście należy rozpatrywać znaczenie tego zwrotu użytego w omawianym przepisie. W konkretnej sprawie złożenie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego nie wypełnia przesłanek zależności w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a, bowiem o możliwości wydania decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu decydują warunki wprost wskazane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1028/09, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu analizowanego przepisu mogą być wyłącznie zagadnienia prawne, które ujawniły się w toku postępowania administracyjnego i dotyczą istotnej przesłanki dla rozpatrzenia sprawy albo konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej wynika wprost z przepisów prawa materialnego. Organ administracji prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będącej przedmiotem prowadzonego postępowania, a zagadnieniem wstępnym. Przy czym związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji, w prowadzonej przez organ sprawie. W sytuacji, gdy ten związek nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Oznacza to, że zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonego aktu, dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadziła do stwierdzenia, że postanowienie Wojewody z dnia [...] r. Nr[...], wydane zostało w sposób zgodny z prawem. W przedmiotowej sprawie Wojewoda zaskarżonym postanowieniem uchylił postanowienie Starosty M. z dnia [...]r. o zawieszeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu działek nr [...] z obrębu G., gmina M. i nr [...] z obrębu R., gmina M. z uwagi na okoliczność, iż Rada Miejska w M. w dniu 25 stycznia 2011 r. podjęła uchwałę Nr V/26/2011 w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych z przepisami art. 2, art. 16 ust. 2, art. 32 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 4 ust. 2 i 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, oraz to, że stosowny wniosek skierowany został do Trybunału Konstytucyjnego w dniu 22 marca 2011 r. Organ odwoławczy uznał, że wystąpienie z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zbadania konstytucyjności przepisów nie powoduje powstania sytuacji wymienionej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. nie stanowi zagadnienia wstępnego, z którym to stanowiskiem nie zgadza się strona skarżąca. Zarówno strona skarżąca w treści złożonej do Sądu skargi, jak też organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odwołali się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiednio z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 578/09 oraz z dnia 17 maja 2007, sygn. akt II GSK 407/06, w których to orzeczeniach zaprezentowane zostały przeciwstawne sobie stanowiska, co do możliwości zawieszenia postępowania w związku ze skierowaniem pytania do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. W odniesieniu do treści powołanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym dostrzec można brak zgodności, co do dopuszczalności uznania za zagadnienie wstępne kwestii badania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Pomijając podstawy wskazanych rozbieżności i przyjmując, że Trybunał Konstytucyjny może być uznawany za "sąd" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w rozpoznawanej sprawie, dla jej rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności należy odnieść się do istoty instytucji zagadnienia wstępnego oraz zasad jej stosowania. W świetle treści art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., dla możności zastosowania powyższej instytucji kumulatywnie wystąpić muszą trzy przesłanki: 1) zawisły charakter sprawy administracyjnej, 2) rozstrzygnięcie sprawy w konkretnym, prowadzonym postępowaniu administracyjnym bezpośrednio zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd oraz 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zagadnienie wstępne o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi zatem pewną kwestię prejudycjalną, co do zasady o charakterze materialnoprawnym, której rozstrzygnięcie przez określony organ lub sąd warunkuje załatwienie określonej sprawy indywidualnej. Kwestia ta musi posiadać charakter otwarty, tj nie może być przedtem prawomocnie przesądzona na właściwej drodze. Ponadto, z uwagi na tryb w jakim następuje zawieszenie postępowania w razie wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego, tj. obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu, ocena czy w danym postępowaniu występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania stanowi powinność organu prowadzącego postępowanie i każdorazowo powinna być wyjaśniona w motywach podejmowanego rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Ocena ta sprowadza się do ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy zagadnieniem wstępnym, a rozstrzygnięciem konkretnej sprawy administracyjnej. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podziela przywołany przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 2 grudnia 2010 r. II GSK 1028/09, iż "związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji, w prowadzonej przez organ sprawie. W sytuacji, gdy ten związek nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania". Naczelny Sąd Administracyjny stanął także na stanowisku, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09). Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego powinno zatem warunkować załatwienie sprawy, a nie mieć wpływ na określony sposób jej rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie ocena zasadności zawieszenia należała do Starosty Myśliborskiego, którego stanowisko w trybie kontroli instancyjnej poddane zostało weryfikacji organu wyższego stopnia – tj. Wojewody . Ostatni z wymienionych organów badając okoliczność istnienia związku przyczynowego pomiędzy okolicznością wystąpienia przez Radę Miejską w M. z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, a prowadzonym przez Starostę M. postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia trwałego zarządu uznał, że w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne nie występuje. Wojewoda nie ma przy tym racji wskazując, że uzasadnienie przesłanek do zawieszenia postępowania należy do organu zawieszającego postępowanie, a więc do Starosty M., wobec czego sam nie miał obowiązku uzasadniania przyczyn wydania postanowienia, którego nie wydał. Wojewoda miał obowiązek uchylając decyzję wykazania okoliczności z uwagi na które uznał, że zagadnienie wstępne w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiło i w ocenie Sądu, analiza treści zaskarżonego postanowienia wskazuje, że choć lakonicznie, to okoliczności te wskazano. Organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. zasadnie wskazał bowiem, że zagadnienie wstępne musi mieć, w myśl unormowań K.p.a., charakter konkretny a nie abstrakcyjny. Naczelny Sąd Administracyjny, w odniesieniu do art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., wielokrotnie podkreślał, że nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzyganie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę (zob. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1592/07 oraz z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 441/09). Organ II instancji prawidłowo przyjął zatem, że wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, w świetle obowiązujących przepisów prawa, nie czyni niemożliwym rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy administracyjnej. Ewentualny wpływ wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego na tle pytania prawnego skierowanego przez Radę Gminy M. następczo może być natomiast poddany ocenie w trybie instytucji wznowienia postępowania, na podstawie art. 145a K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono, jak w sentencji.