II SA/Sz 715/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia r. Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w S. zwróciła się do Prezydenta Miasta S. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [..] r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. i W. L. pozwolenia na budowę polegającą: na przebudowie części strychu w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na samodzielny lokal mieszkalny wraz z urządzeniami technicznymi związanymi z tym lokalem, w tym m. in. przebudową wewnętrznej instalacji gazowej i montażem pieca gazowego do celów grzewczych i bytowych, na nieruchomości przy ul. [..] w S.(działka nr [...] z obrębu[...] ). We wniosku wskazano, że inwestorzy, pomimo upływu ponad 10 lat nie podjęli rozpoczęcia budowy na terenie objętym pozwoleniem na budowę. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. umorzył wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] r. wskazując, że zgodnie z zapisami dziennika budowy, nie upłynął przewidziany w art. 37 ustawy Prawo budowlane trzyletni termin, od momentu kiedy decyzja stała się ostateczna do momentu rozpoczęcia robót budowlanych, jak również budowa nie została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Wspólnota Mieszkaniowa złożyła od niego odwołanie, zaś pismem z dnia [...] r. wniosła o przeprowadzenie dowodów: 1) z przesłuchania w charakterze strony członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej oraz w charakterze świadka administratora nieruchomości na okoliczność przeprowadzenia przez inwestorów robót budowlanych opisanych w dzienniku budowy oraz na okoliczność, czy roboty te zostały dokonane w datach określonych wpisami do dziennika budowy, 2) z opinii biegłego grafologa na okoliczność, czy wpisy w dzienniku budowy zostały dokonane rzeczywiście w datach, które są tym wpisom przypisane, 3) z opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego na okoliczność, czy roboty budowlane opisane w przedmiotowym dzienniku budowy zostały rzeczywiście dokonane i czy zostały dokonane w datach określonych wpisami do dziennika budowy. Ponadto wniosła o zażądanie od Prezydenta Miasta S. akt postępowania administracyjnego dotyczącego udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Z. decyzją z dnia [..] r. uchylił decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta S.. Argumentując zasadność podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że stan faktyczny i prawny ustalił na podstawie przedłożonego dziennika budowy, z którego nie wynika, aby przedmiotowa inwestycja została rozpoczęta z naruszeniem ustawowego terminu, ani też żeby przerwy między robotami budowlanymi były dłuższe niż 3 lata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 30 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 910/13 po rozpoznaniu skargi Wspólnoty Mieszkaniowej uchylił decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. uznając, że organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego w zakresie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, przez co doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 2 i 3 K.p.a. W ocenie Sądu, podjęcie decyzji o odmowie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wymagało jednoznacznego ustalenia, przede wszystkim stanu faktycznego na okoliczność w jakich okresach była prowadzona budowa od momentu uzyskania przez decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę waloru ostateczności, oraz czy występowały przerwy w jej prowadzeniu, a jeżeli tak, to jak długo trwały. Wobec tego należało przeprowadzić wnioskowane przez stronę dowody i skonfrontować z treścią zapisów w dzienniku budowy oraz ze stanem rzeczywiście istniejącym i poddać ocenie cały materiał dowodowy. Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ II instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe o przeprowadzenie dowodu z przesłuchań świadków, a nadto rozważyć dokonanie oględzin miejsca realizacji inwestycji określonej w decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewoda Z. decyzją z dnia [..] r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prezydent Miasta S. po dokonaniu oględzin miejsca inwestycji, decyzją z dnia [...] r. nr[...] , działając na podstawie art. 104 K.p.a., odmówił stwierdzenia wygaśnięcia swojej decyzji nr [...] z dnia [...] r. udzielającej B. i W. L. pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż zebrany materiał dowodowy świadczy o wykonywaniu przez inwestora robót budowlanych i prowadzeniu inwestycji, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podkreślił, że z dokonanych oględzin wynika, że roboty budowlane na poddaszu budynku przy ul. [...] w S. były prowadzone. Art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych. Dokonana analiza oryginału dziennika budowy wykazała, że rozpoczęcie budowy nastąpiło w dniu [...] r., czyli od dnia udzielenia pozwolenia na budowę nie upłynęły dwa lata, a nadto budowa nie została przerwana na dłużej niż w 2 lata w okresie od 2002-2008 i na dłużej niż 3 lata licząc od 2008 r. Organ mając na uwadze złożony przez Wspólnotę wniosek dowodowy podkreślił, że osoby reprezentujące wnioskodawcę brały udział w oględzinach i wniosły uwagi do protokołu w dniu [...] r., a postępowanie w udziałem biegłego grafologa oraz biegłego rzeczoznawcy budowlanego nie należy do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowalnej. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa zarzucając naruszenie przepisów: art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu konkretnych okoliczności faktycznych, na podstawie których wydano decyzję, art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, a także art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy ze względu na nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków. Wojewoda Z .i w toku postępowania odwoławczego przesłuchał świadków, a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ po przytoczeniu treści art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego wyjaśnił, że podstawowym dokumentem odzwierciedlającym działania podejmowane w trakcie budowy oraz moment ich dokonania jest dziennik budowy, który stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Wpisy zawarte w dzienniku budowy korzystają z domniemania prawdziwości ich treści, co czyni z tego dokumentu bardzo silny środek dowodowy. Organy administracji publicznej nie mogą kwestionować prawdziwości dokonanych w nich wpisów, jednakże wpisy te mogą być obalone przez inne dowody. Z tej przyczyny przeprowadzono oględziny miejsca inwestycji oraz przesłuchano świadków wskazanych przez skarżącą. Z zeznań świadków wynika, iż deska podłogowa została ułożona dopiero w 2013 r., a nie jak miałoby wynikać z wpisu w dzienniku budowy w 2009 r. Z punktu widzenia terminu do wygaszenia decyzji okoliczność ta jest nieistotna, bowiem wcześniejszy wpis został dokonany w [...] r., a kolejny w [...] r. Żaden ze świadków nie był w stanie zaprzeczyć wykonywania przez inwestora prac naprawczych więźby dachowej, które zgodnie z wpisem w dzienniku budowy miały miejsce w [...] r. i w [...] r. Jeden ze świadków zeznał, iż sąsiadka mieszkająca w lokalu. [...] sama zorganizowała sprzątanie strychu, jednakże było to około [...] r. Świadkowie potwierdzili natomiast wykonanie przez inwestora nowego wejścia na strych i zamurowanie starego wejścia, co miało miejsce w [...] r. Z zeznań świadków oraz oględzin miejsca inwestycji można wysnuć ogólny wniosek, że inwestycja była realizowana (choć niefachowo i z materiałów rozbiórkowych), a poszczególne czynności były dokonywane w odstępach czasu nie dłuższych niż 3 lata. Z wpisów w dzienniku budowy dla przedmiotowej inwestycji wynika, iż przerwy pomiędzy wpisami nie przekraczały 3 lat. W tej sytuacji brak jest wystarczających podstaw do stwierdzenia, iż decyzja Prezydenta Miasta S. kwalifikuje się do wygaszenia. Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w S. zaskarżyła opisaną powyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, w tym: - art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz naruszenie zasady prawdy obiektywnej, -art. 107 § 1 i 3 K.p.a. wskutek wadliwego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji poprzez brak oceny mocy dowodowej dowodów z zeznań świadków i dowodu z oględzin oraz wskazania w uzasadnieniu decyzji jakichkolwiek wyników przeprowadzonych w sprawie oględzin oraz brak wskazania konkretnych prac budowlanych, które zostały potwierdzone wpisami w dzienniku budowy potwierdzającymi brak trzyletniej przerwy w budowie, -art. 80 K.p.a. wskutek dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów i oparcie rozstrzygnięcia w sprawie ponownie wyłącznie na dowodzie w postaci dziennika budowy przedłożonego przez inwestora i na skutek wadliwej oceny dowodów z zeznań świadków, jak również braku jakiejkolwiek oceny dowodu z oględzin, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w tym przepisie, choć niekompletny materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ uniemożliwił prawidłową ocenę wystąpienia przedmiotowych przesłanek. Nadto skarżąca podniosła, że organy nie skorzystały z możliwości przeprowadzenia dowód z opinii biegłego, nie dokonały analizy zatwierdzonego projektu budowlanego jak i nie wypowiedziały się na temat charakteru prac będących przedmiotem wpisów dzienniku budowy i relacji tychże wpisów do zeznań świadków. Tymczasem, w ocenie strony, zeznania świadków nie pozostawiają wątpliwości co do tego, iż w okresie 2008-2013 nie były realizowane żadne prace budowlane, co z kolei podważa wpisy w dzienniku budowy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. u z n a ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że akt ten nie narusza prawa, ani w sposób zarzucany skargą, ani w żaden inny sposób uzasadniający wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Skarga zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie czy organy prawidłowo uznały, że brak jest podstaw, aby wygasić decyzję o pozwoleniu budowlanym Prezydenta S. z [...] r. udzielonym na rzecz B. i W. L.. W myśl art. 162 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. W przedmiotowej sprawie analiza dotyczyła sytuacji, gdy przepis prawa, a konkretnie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje wygaszenie decyzji w przypadku zaistnienia okoliczności przedstawionych w tym przepisie. Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. W ocenie Sądu organy administracji przeprowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe, a ustalony w nim stan faktyczny nie usunął wątpliwości dotyczących sekwencji prowadzonych robót budowlanych przez inwestora. Dziennik budowy nie wskazywał, aby podczas prowadzonych prac budowlanych, budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Zdaniem Sądu, po wyroku WSA w S. z dnia [..] r. sygn. akt II SA/Sz 910/13 organy przeprowadziły wyczerpujące postępowanie dowodowe, w tym przesłuchały świadków, ale nie zebrano jednoznacznych dowodów, które podważyłyby zapisy dziennika budowy i jednoznacznie wskazały na wystąpienie wspomnianej przerwy w budowie. W ocenie Sądu deklaratywna treść art. 37 Prawa budowlanego w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, ma min. taki skutek, że ustalenie organu stwierdzające ten fakt musi mieć walor pewności oparty na materiale dowodowym, który nie budzi żadnych wątpliwości (p. też. II SA/Op 483/12 wyrok WSA 2012–12-04 w O.). Decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa wówczas, gdy budowa niewątpliwie została przerwana na określony czas, powyżej 3 lat. Postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie nie dostarczyło takich dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w niniejszym składzie podziela też pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1479/10 z 20.10.2011 r., że o wygaszeniu pozwolenia na budowę można orzec wyłącznie wyjątkowo, w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy już z treści dziennika budowy wynika, że zaistniały przesłanki z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. W dniu [...] r. do tut. Sądu wpłynęło pismo procesowe skarżącej zawierające wniosek dowodowy w przedmiocie przeprowadzenia dowodu z wyroków Sądu Rejonowego i Sądu Okręgowego w S. na okoliczność braku tytułu prawnego uczestników postępowania B. i W. L. do dysponowania nieruchomością przy ul. w S. jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd oddalił wniosek dowodowy, gdyż przedmiotowe postępowanie dotyczy decyzji o wygaszeniu pozwolenia na budowę, a nie samego pozwolenia na budowę. Zgodnie z k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest organ wyższego stopnia i tam należy kierować ewentualne wnioski o stwierdzenie nieważności. Biorąc pod uwagę ustalony przez organy administracji stan faktyczny Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.