II SA/Sz 723/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi B. R. i J. R. na czynność Starosty z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu I. uchyla zaskarżoną czynność, II. stwierdza, że zaskarżona czynność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Starosty na rzecz skarżących B. R. i J. R. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 31 grudnia 2010 r., pismem znak: [...] , Starosta zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu w pasie drogowym ul. [...] pod warunkiem doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami lokalizacji znaku A-7 "ustąp pierwszeństwa", który jest ustawiony na wjeździe bramowym z terenu działki [...] w ulicę [...] Pismem z dnia 28 marca 2013 r. Wójt Gminy poinformował Starostę, że zatwierdzana zmiana zostanie wprowadzona w dniu 4 kwietnia 2013 r. W dniach 15-16 kwietnia 2013 r. grupa mieszkańców ul. [...] w B. w osobach: B. R., J. R. E. W., J. Z., W. M. A. M., P. S., J. Ł. , wezwali Starostę do usunięcia naruszenia prawa czynnością zatwierdzającą projekt organizacji ruchu. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Starosta wskazał, że ulica [...] jest ulicą lokalną, a wprowadzone ograniczenia uwzględniają jej parametry techniczne i uwarunkowania. Wymienione wyżej osoby wniosły skargę na czynność z dnia 31 grudnia 2010 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej organizacji ruchu na ulicy [...] (Gmina ) poprzez: 1. wprowadzenie na odcinku ulicy od nr posesji [...] do [...] znaku B-35 (zakaz postoju), 2. zmianę treści znaku B-18 i wprowadzenie limitu tonażowego z dopuszczalnego 3,5 tony do 10 ton, W stosunku do E. W. J. Z., W. M., A. M., P. S. oraz J. Ł. Sąd, postanowieniem z dnia 20 września 2013 r., skargę odrzucił z uwagi na nie uiszczenie należnego wpisu. Pozostała do rozpoznania skarga B. R. i J. R. W skardze zarzucono naruszenie: - prawa procesowego, tj. art. 8 K.p.a. poprzez zaniechanie konsultacji społecznych, - większości zasad postępowania administracyjnego poprzez ich nie zastosowanie przy podejmowaniu zaskarżonej czynności, - przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków pionowych i warunkach ich umieszczania na drodze (Dz. U. Nr 220, poz. 2182), - przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: - orzeczenie, iż wprowadzenie wyżej oznaczonych zakazów narusza przepisy prawa powszechnie obowiązującego i zwyczajowego, - uchylenie przedmiotowego zatwierdzenia i nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego, - przesłuchanie w charakterze strony wszystkich skarżących, - zasądzenie od organu którego działanie skarżymy, zwrotu kosztów postępowania, w tym opłat od pełnomocnictw w kwocie 17 zł każde. Nadto, na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a., wnieśli o przeprowadzenie dowodu z: - wniosku Wójt Gminy inicjującego dokonanie zmian organizacji ruchu na ul. [...], - pisma Starosty, zatwierdzającego zmianę organizacji ruchu na ul. [...] - wezwań starosty do usunięcia naruszeń prawa, - odpowiedzi starosty na wezwanie do usunięcia naruszeń prawa, - załączonych do pozwu zdjęć i filmów, - zatwierdzenia przez Starostę projektu zmiany stałej organizacji ruchu z [...] r. (znak: [...] ), - pisma Starosty dotyczącego przedłużenia terminu do wprowadzenia stałej organizacji ruchu (znak Starostwa:[...] ), - opinii Wójt Gminy dot. projektu zmiany organizacji ruchu (znak: [...]), - projektu stałej organizacji ruchu – B., ul.[...] , opracowane przez T. A. "ORGANIZACJA RUCHU", - dokumentacji technicznej drogi – ul.[...] W uzasadnieniu skargi argumentowali, że po wprowadzeniu zakazu parkowania na całej długości ulicy, przejeżdżające samochody rozwijają dużo większe prędkości, przez co wprowadzają poważne zagrożenie dla mieszkańców (na większej części jezdni brak jest chodnika i pobocza). Nadto wyjścia z posesji są bezpośrednio przy jezdni, co za każdym razem powoduje duże ryzyko potrącenia pieszych. Wcześniej zaparkowane pojazdy skutecznie spowalniały ruch, gwarantując względne bezpieczeństwo mieszkańców. Nadto wprowadzenie zakazu postoju na odcinku kilkuset metrów nie ma jakikolwiek wpływu na płynność ruchu na ul. [...], bowiem samo skrzyżowanie tych ulic jest zbyt wąskie, aby mogły minąć się w nim dwa samochody i przede wszystkim, ono powinno być modernizowane. Skarżący podnieśli, że projekt oznakowania zakłada, zamontowanie na jednym słupie znaków: A-11a, B-43, B-18 z tabliczką 10t oraz B-35. Takie oznakowanie stoi wbrew przepisom wyrażonym w pkt 1.5.2 załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków pionowych i warunkach umieszczania ich na drodze (Dz. U. z 2003 r. Nr 220, poz. 2182). Nadto, ustawienie owych znaków nie spełnia wymogów z pkt 1.5.6 oraz 1.5.3 ww. załącznika do rozporządzenia, gdyż odległość dolnego skraju znaku od jezdni jest znacznie poniżej 2 m, natomiast odległość bocznej krawędzi znaku od krawędzi pobocza wynosi poniżej 0,5 m. Skarżący zarzucili również, że ulica [...] jest drogą wewnętrzną, a zmiany wprowadzane przed zarządcę, akceptowane przez Starostę, służą dalszemu zwiększaniu ruchu na ulicy, która się do tego nie nadaje. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o odrzucenie skargi w całości, ponieważ skarżący nie wyczerpali możliwości jaką daje art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), który stanowi, że wojewoda sprawuje nadzór na zarządzaniem ruchem, między innymi na drogach powiatowych i gminnych. Niezależnie od powyższego Starosta odniósł się do zarzutów skargi wyjaśniając między innymi, że zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu poprzez zmianę treści znaku B-18 i wprowadzeniu limitu tonażowego na przedmiotowej ulicy z dopuszczalnej 3,5 tony na 10 ton, zatwierdzaną organizacją ruchu ma na celu uporządkowanie istniejącego oznakowania w ciągu tej drogi. Na wlocie w ul. [...] od strony ul. [...] obowiązuje znak B-18 zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 10 ton. Od strony ul. [...] przed skrzyżowaniem z ul. [...] również jest ustawiony znak B-18 z wyróżnikiem 10 ton. W ciągu ul. [...] przed skrzyżowaniem z ul. [...] z obu kierunków są ustawione znaki F-6 uprzedzające o zakazie występującym za skrzyżowaniem z naniesionym symbolem znaku B-18 z wyróżnikiem 10 ton. Jedynie na początku ul. [...] od strony ul. [...] został ustawiony znak 3,5 tony, który stał w sprzeczności z pozostałym oznakowaniem ustawionym na drogach dolotowych do ul. [...] Dalej Starosta wyjaśnił, że ul. [...] jest zaliczona do kategorii dróg publicznych i jej oznakowanie znakami D-46 "droga wewnętrzna" nie było zgodne z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260), który stanowi, że drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych, uchwałą Rady Gminy Dobra z dnia 24 lutego 2009 r. Nr XXX/449/09 w sprawie zaliczenia ulic i dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 83, poz. 2183). W załączniku nr 3 pod pozycją nr 133 i 133a wymieniona jest ul. [;...]. Przedłożony w dniu 8 sierpnia 2012 r. Staroście przez zarządcę drogi gminnej wniosek o zmianę stałej organizacji ruchu wprowadzał w miejsce błędnego oznakowania ul. [...]znakiem D-46 "droga wewnętrzna" znaków D-40 "strefa zamieszkania". Odnosząc się do lokalizacji czterech znaków na jednym słupku Starosta podał, że obecnie nie ma możliwości, aby doprowadzić oznakowanie do stanu zgodnego z pkt 1.5.2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. W celu rozstawienia znaków, np. na dwa słupki, konieczne byłoby zachowanie, zgodnie z pkt. 1.5.2 rozporządzenia, odległości pomiędzy nimi min. 10 m. Na długości około 60 m, pobocze pomiędzy krawężnikiem jezdni i ogrodzeniem posesji ma szerokość około 0,5 m, co również nie pozwala na umieszczenie znaku obok jezdni (szerokość boku znaku trójkątnego wynosi 0,75 m). W takim przypadku boczna krawędź znaku znajdowałaby się w jezdni powodując zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu. Zastosowanie wysięgników nad jezdną, czy też konstrukcji w celu zainstalowania jednego czy, też dwóch znaków byłoby niewspółmierne do odniesionych korzyści i mogłoby sprawiać trudności z właściwym postrzeganiem wprowadzonego oznakowania. Wstępnie ustalono z zarządcą drogi, że w celu poprawy tego stanu rzeczy zostanie opracowany nowy projekt zmiany stałej organizacji ruchu uwzględniający między innymi likwidację znaku A-11a "próg zwalniający", co jest możliwe z uwagi na wprowadzoną strefę ograniczonej prędkości do 20 km/godz. i braku potrzeby oznakowania progów w tej strefie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest zmiana organizacji ruchu na drodze gminnej o nazwie [...] w B., gmina D., w zakresie ustawienia znaku drogowego znaku B-35 - zakaz postoju oraz znaku B-18 10t - zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 10 ton. Przystępując do rozpoznania skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres ten został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej zwanej "P.p.s.a.", zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub bezczynności organów administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 P.p.s.a. sądy administracyjne są właściwe do rozpoznawania skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty i postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż wyżej określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach i bezczynność organów w tych przypadkach, ponadto na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalony uznawać już należy pogląd, iż akt polegający na zatwierdzeniu projektu stałej organizacji ruchu, podjęty na podstawie art. 10 ust. 3 - 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137) - dalej zwanej "u.p.r.d.", podlega kontroli sądu administracyjnego (vide: między innymi postanowienie NSA z 11.10.2011r. sygn. I OSK 1767/11, wyrok NSA z 23.03.2011 sygn. I OSK 736/11, wyrok WSA w Kielcach z dnia 25.01.2008r. sygn. II SA/Ke 565/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 9.08.2012r. sygn. IIISA/Kr 1050/10). Nadal jednak zauważalna jest różnica stanowisk poszczególnych składów orzekających w sądach administracyjnych w kwestii zakwalifikowania aktu zatwierdzenia organizacji ruchu jako przedmiotu zaskarżenia. Część sądów opowiada się za traktowaniem takiego aktu jako czynności materialno – technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (tak między innymi NSA w wyroku z dnia 23 marca 2011 r. o sygn. akt I OSK 736/10, z dnia 21.08.2013 r. I OSK 492/12), część natomiast uważa akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, dokonany przez organ jednostki samorządu terytorialnego, za akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim to akcie mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. (tak między innymi NSA w wyroku z dnia 8.03.2012 r. sygn. I OSK 1993/11). Skład orzekający w sprawie niniejszej opowiada się za zaliczeniem dokonanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego czynności zatwierdzenia organizacji ruchu, do zaskarżalnych do sądu administracyjnego, a które jako jeden z przedmiotów zaskarżenia wymienia art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W kontekście powyższego należy stwierdzić, że całkowicie bezzasadny jest wniosek Starosty o odrzucenie skargi jako skierowanej do niewłaściwego organu. Fakt, że zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.r.d., wojewoda sprawuje nadzór nad zarządzaniem ruchem pozostaje bez wpływu na dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności polegającej na zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu. Sąd, na podstawie przesłanych akt administracyjnych, zbadał przesłanki dopuszczalności wniesionej skargi. Z akt tych wynika, że w dniu 4 kwietnia 2013 r. skarżący dowiedzieli się o dokonanej przez Starostę czynności polegającej na zatwierdzeniu projektu stałej organizacji ruchu w pasie drogowym ul. [...] w B. Skarżący pismami z dnia 12 kwietnia 2013 r., złożonymi w dniu 16 kwietnia 2013 r., wezwali Starostę do usunięcia naruszenia prawa, a organ udzielił tej odpowiedzi pismami z dnia 12 i 14 maja 2013 r. Odpowiedź tę skarżący otrzymali w dniu 21 maja 2013 r., zaś skarga złożona została w dniu 13 czerwca 2013 r., zatem z zachowaniem ustawowego terminu. Nadto skarżący, jako osoby zamieszkujące pry ul. [...] w B., maja interes prawny w zaskarżeniu dokonanej czynności. Przesądzenie o dopuszczalności skargi na czynność zatwierdzenia stałej organizacji ruchu oraz o istnieniu legitymacji skargowej po stronie B. R. i J. R. otworzyło sądowi drogę do merytorycznej oceny sprawy. Podstawą prawną kontrolowanej w niniejszej sprawie czynności zmiany organizacji ruchu jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), zwanym dalej "rozporządzeniem". Przez organizację ruchu w rozumieniu ww. rozporządzenia uznaje się, mające wpływ na ruch drogowy: a) geometrię drogi i zakres dostępu do drogi, b) sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu, c) zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Organizację ruchu wprowadza się poprzez zatwierdzenie przez właściwy organ zarządzający ruchem projektu organizacji ruchu, rozumianego jako dokumentacja sporządzona w tym celu. Rozporządzenie w paragrafie 5–tym precyzyjnie wymienia elementy projektu organizacji ruchu przedstawianego do zatwierdzenia. Jednym z koniecznych elementów projektu jest opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze. Ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle się wiąże z uzasadnieniem dla umieszczenia w drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia tonażowe. Jak wynika bowiem z załączników Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2003r., Nr 220, poz. 2181), zwanym dalej "rozporządzeniem-2", znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczane po wnikliwej analizie skutków. Znak B-18 oznaczający zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad określony w znaku tonaż, stosuje się przed odcinkami dróg, których nośność jest niewystarczająca dla przejazdu pojazdów dopuszczonych do ruchu bez ograniczeń. Na znaku podaje się wartość wynikającą z rzeczywistej nośności obiektu lub drogi. W uzasadnionych przypadkach znak ten może być stosowany również w związku z istnieniem przy drodze obiektów zabytkowych lub innych, dla których wstrząsy wynikające z ruchu ciężkich pojazdów są szkodliwe. Z powyższego wynika zatem, że jedyną przesłanką umieszczenia znaku zakazu B - 18 jest nośność drogi. Lokalizacja opisanego wyżej znaku zakazu wymaga więc znajomości technicznych parametrów danej drogi i zbadania rzeczywistej jej nośności, które to elementy powinien zawierać projekt organizacji ruchu przewidujący wprowadzenie ograniczeń tonażowych. Opisowa część projektu zatwierdzonego kwestionowaną organizacją ruchu w ogólne nie zawiera opisu technicznego z charakterystyką drogi i ruchu na drodze. W treści projektu zawarto jedno zdanie odnoszące się do wprowadzonego znakiem zakazu B-18 ograniczenia tonażowego w ul. N. w B., o treści: "Zmiana znaków D-18 "parking" ze strzałka pod znakiem pokaże dojazd do miejsc parkingowych; natomiast B-18 "3,5t" na B-18 "10t" poinformuje o zakazie wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 10t, co będzie adekwatne do nośności projektowanej drogi oraz będzie odpowiadać istniejącemu oznakowaniu F-6 występującemu na ulicy K." (str. 5 projektu). Nie dość, że autor projektu odnosi się do projektowanej drogi, a nie faktycznie wybudowanej, to nie przywołuje żadnych danych obrazujących faktyczną nośność ul. [...] W takiej sytuacji Sąd uznał, że wprowadzenie ograniczenia tonażowego dla pojazdów poruszających się po ul. [...] nastąpiło bez zbadania rzeczywistej nośności tej drogi. Starosta zatwierdzając przedłożony projekt stałej organizacji ruchu nie posiadał wiedzy o rzeczywistej nośności ul. [...], gdyż nie wynikało to aniz tego projektu, ani nie dysponował dokumentacją techniczną na budowę, co sam przyznał w odpowiedzi na skargę. Oznacza to, że w sprawie miało miejsce naruszenie prawa polegające na uchybieniu, na skutek wprowadzenia kwestionowanej zmiany, regulacji określonej pkt 3.2.19 załącznika nr 1 do rozporządzenia-2. Zdaniem Sądu również wprowadzony znakiem B-35 "zakaz postoju" na części ul. [...] nie został należycie uzasadniony - zgodnie z rpzporządzeniem-2. Uzasadnienie projektu w tym zakresie jest zbyt lakoniczne i w ogóle nie zawiera analizy skutków wprowadzenia tego zakazu. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe rozważania Sądu i zdecyduje o zasadności wprowadzenia zaproponowanej zmiany organizacji ruchu, zachowując tryb postępowania przewidziany dla takich spraw w § 4 - § 8 powoływanego rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 146 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej czynności podjęto na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.