II SA/Sz 726/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Gminy Mielno z dnia 30 października 2014 r. Nr LX/619/14 w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości gminnej p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W uchwale Nr LX/619/14 z dnia 30 października 2014 r., wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), Rada Gminy Mielno stwierdziła, iż " wyraża się zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym działki nr [...] powierzchni [...] ha położonej w obrębie ewidencyjnym M. na polepszenie warunków zagospodarowania działki sąsiedniej nr [...]" (§ 1 uchwały). Pismem z dnia 9 marca 2015 r. E. Spółka z siedzibą w M. wystąpiła, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Gminy Mielno i uchylenia ww. uchwały Nr LX/619/14 z dnia 30 października 2014 r. Podniosła, że przedmiotem wymienionej uchwały jest działka nieistniejąca. Uchwała de facto dotyczy działki nr [...] w U., którą po przeprowadzonym planowanym podziale, Gmina M. zamierza w części sprzedać w trybie bezprzetargowym (co pozostaje w związku z wydaniem uchwały Nr LX/619/14), a częściowo – zamienić na inną działkę (co pozostaje w związku z wydaniem uchwały Nr LX/623/14). Spółka wyjaśniła, że jej interes prawny kwestionowaniu uchwały wynika z faktu, że jest właścicielem działek nr [...], sąsiadujących bezpośrednio z działką nr [...]. O ile Gmina zechce sprzedać tę działkę, to Spółka zainteresowana jest przeprowadzeniem w sprawie przetargu. Rada Gminy w U. poinformowała Spółkę pismem z dnia 9 kwietnia 2015 r. o uznaniu za bezzasadne ww. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a stanowisko swe przedstawiła w uzasadnieniu stanowiącym załącznik do uchwały Nr [...] z dnia 30 marca 2015 r., dołączonym do ww. pisma. E. Spółka z siedzibą w M., reprezentowana przez pełnomocnika, będącego radcą prawnym, wystąpiła ze skargą (data nadania w urzędzie pocztowym 11 kwietnia 2015 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Gminy Mielno Nr LX/619/14 z dnia 30 października 2015 r. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Kwestionowanej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, tj. wyrażeniu zgody na rozporządzenie gminnymi nieruchomościami, które nie istnieją – sprzedaż nieistniejącej działki nr [...], co wynika z faktu, że uchwała odwołuje się do oznaczeń projektowanych dopiero działek, mających powstać po podziale znajdującej się w tym obrębie ewidencyjnym działki nr [...], gdy tymczasem uchwała nie wskazuje na żaden konkretny projekt podziału, co czyni wyrażoną zgodę blankietową – aktualną przy każdej postaci planowanego podziału, w sytuacji gdy sam podział jest niedopuszczalny, tak wobec drogowego przeznaczenia powyższej działki, jak i dlatego, że sama Rada Gminy Mielno, w swym pisemnym stanowisku przyznała, że działka nr [...] oraz działka nr [...] (działki planowane), "nie może stanowić odrębnej nieruchomości" (vide załącznik do skargi – załącznik do uchwał z dnia [...]), - art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 169 ust. 4, art. 11 b ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, a także § 39 ust. 2 Statutu Gminy M., wynikającego z faktu, że zaskarżona uchwała pozbawiona jest uzasadnienia, - naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., polegającego na: • jego wadliwej wykładni, tj. przyjęciu, że nieruchomość gminna może zostać zbyta w drodze bezprzetargowej także wówczas, gdy może poprawić warunki zagospodarowania więcej niż jednej nieruchomości przyległej, gdy tymczasem, w takiej sytuacji, w świetle gwarantowanej w interesie publicznym zasadny pierwszeństwa procedury przetargowej (art. 37 ust. 1 u.g.n.), zwolnienie spod tej procedury nie jest prawnie dopuszczalne, • niewłaściwego zastosowania, tj. wyrażenia zgody na dokonanie sprzedaży nieruchomości gminnej wbrew przesłankom wynikającym z przedmiotowego przepisu, albowiem działka nr [...], do której odnieść należy powyższe przesłanki, nie tylko może być zagospodarowana jako odrębna nieruchomość, ale przylega do więcej niż jednej funkcjonalnie powiązanej nieruchomości, której warunki zagospodarowania mogą ulec poprawie wskutek jej nabycia. Interes prawny do wniesienia niniejszej skargi Spółka uzasadniła przede wszystkim stosunkami między nią a Gminą M., powstałymi na tle sąsiedztwa jej nieruchomości z nieruchomością Gminy nr [...]. Podniosła, że przed Sądem Rejonowym w K., toczy się, z wniosku Spółki, postępowanie w sprawie ustanowienia na działce nr [...] służebności drogi koniecznej. Postanowieniem z dnia 12 marca 2015 r. Sąd udzielił stronie zabezpieczenia roszczenia, poprzez zakazanie Gminie M. jakichkolwiek działań w stosunku do działki nr [...], a konsekwencją wykonania uchwały byłaby likwidacja drogowego przeznaczenia rzeczonej działki. Ponadto Spółka stwierdziła, że interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały ma także jako członek lokalnej społeczności. Zauważyła, że w drodze nabycia działki nr [...] uległyby poprawie warunki zagospodarowania jej nieruchomości sąsiadujących z tą działką. Spółka jest przedsiębiorcą prowadzącym ośrodek leczniczo-wypoczynkowy, a wykorzystanie działki nr [...], jako sąsiadującej z drogą publiczną, zapewniłoby optymalną komunikację ośrodka z szeroko rozumianymi służbami zaopatrzeniowymi i służbami komunalnymi. Podkreśliła, że właśnie obecne problemy z tą komunikacją legły u podstaw złożenia wniosku o ustanowienie służebności drogi koniecznej, a Gmina odmówiła ustanowienia tej służebności w drodze umowy. W dalszej części uzasadnienia skargi, Spółka przedstawiła szczegółowe stanowisko w kwestii naruszenia podjętą uchwałą przepisów powołanych na wstępie skargi oraz zawarła replikę wobec stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wójt Gminy M., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na ww. skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że działka nr [...] nie może stanowić samodzielnej nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z tym została przeznaczona pod poprawę warunków zagospodarowania posesji przyległej. Wobec kwestionowania numerów działek organ wyjaśnił, że wpisał numery z projektu podziału nieruchomości działki nr [...], jednakże nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy. Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji podziałowej, złożonej do akt sprawy. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Zakwestionował interes prawny strony skarżącej. Wskazał, że na dzień podjęcia uchwały istniało postanowienie Wójta Gminy o zaopiniowaniu projektu podziału działki nr [...]. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z decyzji Wójta Gminy M. z dnia 9 lutego 2015 r., której uwierzytelnioną kopię dołączono do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), zwana dalej "P.p.s.a.", obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny w pierwszej kolejności poddaje badaniu ww. skargę pod kątem spełnia wymagań formalnych do jej wniesienia, tj. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zachowania terminu zaskarżenia aktu, charakteru sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, a następnie, gdy wymogi te zostały spełnione, sąd może przystąpić do badania legitymacji procesowej skarżącego. Jak wynika z akt sprawy, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa strona skarżąca skierowała pismem z dnia 9 marca 2015 r., na które organ odpowiedział pismem z dnia 9 kwietnia 2015 r. do którego dołączona została uchwała ze szczegółowym uzasadnieniem uznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa za bezzasadne. Mając na uwadze, że skarga została nadana pocztą, za pośrednictwem organu, w dniu 11 maja 2015 r., przyjąć należy, że termin trzydziestodniowy (art. 53 § 2 P.p.s.a.), przewidziany do wniesienia przedmiotowej skargi, został zachowany. Przedmiot sprawy objętej zaskarżoną uchwałą dotyczy wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości gminnej w trybie bezprzetargowym. Działalność gmin w odniesieniu do mienia komunalnego ze względu na publicznoprawny status tej jednostki i mienia komunalnego znajduje swe oparcie w przepisach prawa w tym prawa samorządowego. Działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 – opubl. w OTK 1994/2/46), jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych, tak jak w przedmiotowej sprawie - uchwały odnoszącej się do sposobu zagospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Przeznaczenie nieruchomości gminnej, czyli mienia publicznego, do sprzedaży, a więc zadecydowania o zmianie jej przeznaczenia, nie podejmując jednak na etapie wydania tego aktu sprzedaży nieruchomości, formalnie ma charakter wykonywania zadań publicznych gminy, czyli charakter administracyjny, co oznacza, że akt ten podlega kontroli sądu administracyjnego. Mając na względzie, że uprawnienie do wniesienia skargi, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, obejmuje każdego, kto wykaże, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą rady lub zarządzeniem wójta gminy Sąd poddał badaniu legitymację strony skarżącej do wniesienia przedmiotowej skargi. Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w powołanym przepisie, musi mieć charakter konkretny, własny (bezpośredni), realny i aktualny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Dopiero stwierdzenie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Nie wykazanie zaś takiego naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia prowadzi do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, opubl. w Lex nr 81964). Podmiot wnoszący skargę winien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu i uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2574/14, opubl. w internetowej bazie orzeczenia.nsa.gov.pl). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, dotyczącego jego sytuacji prawnej. Naruszenie interesu faktycznego nie jest wystarczające dla uznania legitymacji skargowej. Skarżąca podniosła, że jej interes prawny do wniesienia skargi uzasadniony jest przede wszystkim stosunkami między nią a Gminą M., powstałymi na tle sąsiedztwa jej nieruchomości z nieruchomością stanowiącą własność Gminy M., tj. działki nr [...], która w wyniku przyszłego podziału m.in. na działkę nr [...], będzie stanowić przedmiot sprzedaży, o której mowa w zaskarżonej uchwale. Spółka powoływała się także na możliwość polepszenia warunków zagospodarowania własnych nieruchomości w drodze nabycia nieruchomości gminnej oraz względy bezpieczeństwa i interesu społecznego. Wskazała dodatkowo na dochodzone przed sądem powszechnym żądanie ustanowienia służebności drogowej oraz powołała konsekwencję wykonania zaskarżonej uchwały, którą byłaby likwidacja drogowego przeznaczenia rzeczonej działki. Należy zwrócić uwagę, iż skarżąca nie wskazała konkretnego przepisu prawa materialnego, który można by przyjąć za źródło interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W istocie skarżąca kwestionuje zastosowany przez organ tryb przeznaczenia nieruchomości działki nr [...] w U., wskazując na zainteresowanie przeprowadzeniem przetargu, o ile Gmina zamierza sprzedać rzeczona działkę. Zainteresowanie możliwością nabycia danej nieruchomości wskazując na interes faktyczny a nie prawny. Brak jest zatem podstaw do przyznania skarżącej legitymacji skargowej. Nawet gdyby doszło do ogłoszenia przetargu na sprzedaż nieruchomości, skarżąca i tak nie byłaby w stanie wskazać konkretnego normatywu, który lokowałby ją jako nabywcę nieruchomości w sposób inny jak teoretyczny. Nieruchomość objęta przedmiotem uchwały stanowi własność Gminy M. Zatem gmina ta, wykonując w stosunku do swej nieruchomości prawnie gwarantowane prawo własności, może dokonywać czynności prawnych związanych z realizacją tego prawa, w tym sprzedaży nieruchomości. Z samego faktu ewentualnego zainteresowania nabyciem nieruchomości od gminy w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącej lub z faktu sąsiadowania z nieruchomością gminną, nie można wyprowadzać wniosku o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia Spółki przez zaskarżona uchwałę. Także fakt wszczęcia przez skarżącą postpowania sądowego o ustanowienie na jej rzecz służebności drogi koniecznej przez działkę nr [...] w U. i wydane przez sąd w trybie zabezpieczenia tymczasowego (art. 7301 K.p.c.) postanowienia z dnia 12 marca 2015 r. zakazujące Gminie M. podejmowania jakichkolwiek działań, w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...] – poprzez ustanowienie zakazu zamiaru dotychczasowego przeznaczenia działki i podejmowania w jej obszarze wszelkich sprzecznych z dotychczasowym przeznaczeniem inicjatyw budowlanych – do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, nie dają podstaw do uznania, iż skarżącej przysługuje interes prawy w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, która – po pierwsze – w niczym nie narusza wskazanego postanowienia – po drugie zaś, uprawnienie skarżącej do powyższej służebności mają charakter przyszły i niepewny, a nie aktualny, a nadto skarżona uchwała nie staje na przeszkodzie ewentualnego ustanowienia służebności jeżeli spełnione będą w tym zakresie przesłanki prawne. Na gruncie powołanych przez skarżącą przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mogą poszukiwać ochrony przed sądem administracyjnym osoby nie posiadające tytułu prawnego do nieruchomości, których zbycie dotyczy czy też których poprawa warunków zagospodarowania ma nastąpić. Zamiarowi nabycia nieruchomości stanowiącej dotychczas własność gminy ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o nabycie nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1099/15, niepubl.). Z tego też powodu, zamiar i oczekiwania Spółki można ocenić jedynie jako interes faktyczny. Natomiast podnoszona w skardze troska o bezpieczeństwo i interes społeczny wskazują na działanie skarżącej w interesie publicznym. Tymczasem skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani tez działania w tzw. interesie publicznym. Reasumując skarżąca Spółka nie wykazała, aby kwestionowana uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), które to naruszenie byłoby konkretne, aktualne i realne. Stosownie do art. 57 a P.p.s.a., wprowadzonym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tego rodzaju sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, skoro sytuację skarżącej można ocenić wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego, który nie korzysta z ochrony prawnomaterialnej. Oznacza to, że Sąd nie rozpatrywał kwestii zgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. Te mogą być bowiem kontrolowane przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, opubl. Lex nr 437511). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 7a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę odrzucił.