I OSK 1099/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 481/14 w sprawie ze skargi D. T. na zarządzenie Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości do zbycia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 481/14 oddalił skargę D. T. na zarządzenie Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości do zbycia. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny: Prezydent Miasta Ś. zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] przeznaczył działki gruntu nr [...] i nr [...], stanowiące własność Gminy Miasto Ś., o łącznej pow. 0,5351 ha, obręb [...], do bezprzetargowej sprzedaży na poprawienie warunków zagospodarowania przyległych nieruchomości tj. działek nr [...] i [...] położonych przy ul. L. w Ś. (§ 1). Dane nieruchomości określono w załączniku do zarządzenia (§ 2), zaś wykaz nieruchomości objętych zarządzeniem podano do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na okres 21 dni na tablicy ogłoszeń urzędu oraz zamieszczenie informacji w prasie lokalnej (§ 3). Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", art. 34, art. 35, art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", oraz uchwały Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...] w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia oraz wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości miasta Ś. i zarządzenia Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w sprawie stosowania uchwały z dnia [...] czerwca 1998 r. nr [...]. D. T. pismem z dnia 27 maja 2014 r. wezwała Prezydenta Ś. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenia ww. zarządzenia z dnia [...] stycznia 2014 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent Ś. pismem z dnia 5 czerwca 2014 r. poinformował, że działki nr [...] i [...] spełniają wymogi z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. i aktem notarialnym z dnia 30 maja 2014 r. zostały sprzedane bezprzetargowo na rzecz właściciela nieruchomości przyległych. D. T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na zarządzenie z dnia [...] stycznia 2014 r. w części dotyczącej działki nr [...]. W skardze wniosła o stwierdzenie nieważności zarządzenia w zaskarżonej części zarzucając naruszenie art. 37 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., poprzez wydanie zarządzenia w sytuacji, gdy nieruchomość mogła być zagospodarowana jako odrębna, co wyklucza możliwość zastosowania bezprzetargowego trybu jej zbycia. Skarżąca wskazała, że organ zlekceważył informację o braku podstaw do zbycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości, wynikającą z przekazanej mu analizy możliwości zabudowy działki nr [...] w Ś. autorstwa dr inż. arch. K. S. Z analizy tej wynika, że nieruchomość posiada cechy, które pozwalają na jej zagospodarowanie jako odrębnej nieruchomości, w rozumieniu art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Pomimo ograniczeń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, możliwe jest wytypowanie strefy potencjalnej zabudowy, gdyż nieruchomość posiada cechy umożliwiające posadowienie budynku wyłącznie na jej obszarze przez podmiot nie będący właścicielem działek sąsiadujących. W ocenie skarżącej, organ uzyskując w dniu 28 maja 2014 r. informację o okolicznościach wynikających z przedłożonej mu analizy był zobligowany ponownie zbadać przesłanki, w oparciu o które wydano zarządzenie. Organ zaś, po otrzymaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, sprzedał nieruchomości w dniu 30 maja 2014 r. Odnośnie do legitymacji do wniesienia skargi, skarżąca powołała się na interes prawny wynikający z faktu, że poprzez wydanie zarządzenia została wyeliminowana procedura sprzedaży nieruchomości w drodze przetargowej, która umożliwiałaby jej udział w przetargu na zbycie nieruchomości i potencjalne jej nabycie. Poprzez niezasadne zastosowanie wyłączenia z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., skarżąca została pozbawiana możliwości nabycia nieruchomości, którą była zainteresowana. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ś. wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Organ, powołując się na poglądy judykatury i doktryny, uznał, że po stronie skarżącej brak jest indywidualnego interesu prawnego, jako przesłanki legitymującej do skutecznego zaskarżenia zarządzenia. Dodatkowo wywodzono, że przedmiotowe zarządzenie nie mieści się w kategorii spraw z zakresu administracji publicznej, co skutkuje tym, że nie przysługuje na nie skarga do sądu administracyjnego. Nie stanowi zarządzenia z zakresu administracji publicznej i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, skierowane do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie. Zakresem skargi na podstawie art. 101 u.s.g. nie są objęte akty, które stanowią oświadczenie woli w sferze stosunków majątkowych gminy, jak również akty zawierające upoważnienia dla właściwego organu gminy do złożenia takiego oświadczenia woli, gdyż w obu przypadkach odnoszą się one do istniejącego lub kształtowanego stosunku cywilnoprawnego. W sprawie objętej skargą zarządzenie kształtowało stosunek cywilnoprawny pomiędzy gminą a nabywcą nieruchomości w trybie bezprzetargowym. W piśmie procesowym z dnia 13 listopada 2014 r. skarżąca wskazała, że orzecznictwo powołane w odpowiedzi na skargę jest nieaktualne. Na potwierdzenie przywołano wyroki sądów administracyjnych oraz uchwałę składu siedmiu sędziów NSA w dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00 wskazującą, że "uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym". Zakwestionowała również zarzut o braku wykazania przez skarżącą interesu prawnego lub uprawnienia określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 481/14 powyższą skargę wskazał, że merytoryczna ocena zarządzenia objętego skargą uzależniona jest od pozytywnego zweryfikowania wymogów formalnych, które sprowadzają się do wyczerpania trybu poprzedzającego złożenie skargi, a także stwierdzenia jej dopuszczalności z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. W ocenie Sądu, spełniony został warunek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego, jak również dopuszczalność zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia do sądu administracyjnego. Zarządzenie to należy bowiem traktować jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Możliwość dokonania takiej kwalifikacji wynika z faktu, że podjęte ono zostało w przedmiocie stanowiącego własność gminy mienia oraz z uwagi na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego. Kwestionowane zarządzenie wydano zatem w sprawie z zakresu administracji publicznej, przez które należy rozumieć całokształt spraw zaliczanych do zakresu działania gminy i przez nią realizowanych. Przeznaczenie nieruchomości gminnej, a więc mienia publicznego, do sprzedaży, bez względu na tryb, w jakim czynność ta jest dokonywana, stanowi bowiem działanie z zakresu gospodarowania mieniem gminnym - publicznym i z tego powodu musi być traktowane jako wykonywanie zadań administracji publicznej. W objętej skargą sprawie przeznaczono nieruchomość gminną na sprzedaż, a więc zadecydowano o zmianie jej przeznaczenia, nie podejmując jednak (na etapie wydania zarządzenia), samej czynności sprzedaży. Formalnie zarządzenie ma charakter wykonywania zadań publicznych gminy, czyli charakter administracyjny, natomiast czynnością cywilnoprawną jest sama sprzedaż nieruchomości. Sąd wskazał następnie, że dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały lub zarządzenia negatywnie na sytuację skarżącego. Sąd powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone i jest to takie naruszenie, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta skarżący. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym. W ocenie Sądu, w przypadku skarżącej naruszenia takiego nie można się dopatrzyć, bowiem nie przedstawiła ona takiego argumentu, który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżone zarządzenie narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Podstawę żądania stwierdzenia nieważności zarządzenia stanowi nieprawidłowe, zdaniem skarżącej, zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., które pozbawiło ją możliwości udziału w przetargu i potencjalnego nabycia nieruchomości. Skarżąca nie powołała się jednak na konkretny przepis prawa materialnego, który można by przyjąć jako źródło interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., podczas gdy w istocie kwestionuje ona niewłaściwe zastosowanie trybu przeznaczenia nieruchomości na sprzedaż. Z kolei sama możliwość nabycia przedmiotowej nieruchomości ma charakter hipotetyczny i niepewny. Sąd podał, że nawet gdyby doszło do ogłoszenia przetargu na sprzedaż nieruchomości, skarżąca i tak nie byłaby w stanie wskazać konkretnego normatywu, który lokowałby ją jako nabywcę tej nieruchomości w sposób inny jak tylko teoretyczny. Sama zresztą skarżąca możliwość nabycia nieruchomości określa jako "potencjalną". Interes, o jakim mowa w skardze, nie ma więc charakteru realnego, co wyklucza powoływanie się na niego jako przesłankę formalną do wywiedzenia skargi. Z tego względu sytuację skarżącej Sąd ocenił wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego, który nie korzysta z ochrony prawnomaterialnej. Sąd wskazał, że nie można także przyjąć, aby skarżąca wykazała swój interes prawny wynikający z prawa cywilnego. Sytuacja opisana w przywołanych przez nią orzeczeniach jest o tyle różna od istniejącej w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, że w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała istnienia roszczenia wynikającego z obowiązującego przepisu, który uprawniałby ją do żądania sprzedania przedmiotowej nieruchomości. Nie można przyjąć, aby źródłem takiego roszczenia było żądanie przeprowadzenia przetargu, ponieważ, nawet w tej sytuacji charakter interesu skarżącej byłby wyłącznie potencjalny. Sąd zaznaczył przy tym, że skoro skarga została oddalona z powodu niewykazania, że zaskarżone zarządzenie narusza konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie strony, poza zakresem orzekania pozostaje kwestia zgodności zaskarżonego zarządzenia z obowiązującymi przepisami prawa. Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 19 listopada 2014 r. wniosła D. T., reprezentowana przez adw. M. B., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 1 i w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżonym zarządzeniem nie został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącej, albowiem nie jest ona w stanie wykazać normy prawa materialnego, z której interes ten wynika, podczas gdy jego źródło tkwi w art. 37 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., których niezastosowanie (art. 37 ust. 1) i niewłaściwe zastosowanie (art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.) przez organ pozbawiło skarżącą możliwości nabycia nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, skarżąca przedstawiła szereg argumentów przemawiających za przyjęciem, że posiada interes prawny do kwestionowania ww. zarządzenia, bowiem na skutek jego wydania, wyeliminowana została procedura sprzedaży nieruchomości w drodze przetargowej, która umożliwiłaby udział w przetargu na zbycie nieruchomości i jej nabycie przez skarżącą. Poprzez niezasadne zastosowanie przez organ wyłączenia, wynikającego z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., od zasady sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność samorządu terytorialnego w drodze przetargu, skarżąca została pozbawiona możliwości jej nabycia. W tej sytuacji trudno uznać, jak uczynił to Sąd I instancji, że sama możliwość nabycia przez skarżącą nieruchomości ma jedynie hipotetyczny i niepewny charakter. Gdyby bowiem organ ogłosił przetarg, skarżąca wzięłaby w nim udział, a posiadając odpowiednie środki finansowe nabyłaby przedmiotową nieruchomość. Skarżąca kasacyjnie powołała się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06, w którym wskazano, że "z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw; z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika zaś dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu". Na uwagę zasługuje również uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 27/12, w którym Sąd przewidział możliwość wywiedzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej". Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Skarga kasacyjna rozpatrywana w tych granicach nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu nie można zarzucić naruszenia przepisów art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 37 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na zarządzenie podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść do sądu administracyjnego każdy, czyj interes prawny lub uprawienie zostały naruszone tym zarządzeniem, jeżeli wcześniej wezwie radę do usunięcia zarzuconego naruszenia i wezwanie to okaże się bezskuteczne. Taka konstrukcja i treść art. 101 u.s.g. zobowiązuje sąd administracyjny do badania, czy skarga spełnia wymogi formalne (termin, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia). Następnie, gdy wymogi te zostały spełnione, sąd przystępuje do badania legitymacji skarżącego związanej z naruszeniem jego interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała (zarządzenie), czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. W związku z powyższym to skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą (zarządzeniem). Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wywiódł, że D. T. omawianego związku nie wykazała. Skarżąca swoją legitymację skargową wywodzi z art. 37 ust. 1 u.g.n. twierdząc, że zgodnie z tym przepisem gmina była zobowiązana do sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w drodze przetargu, a zatem przeznaczenie działki nr [...] do sprzedaży w drodze bezprzetargowej było niedopuszczalne. Skarżąca powołała się przy tym na zainteresowanie nabyciem przedmiotowej nieruchomości, posiadaniem środków finansowych na ten cel oraz na możliwość zagospodarowania tej nieruchomości jako nieruchomości odrębnej. Odnosząc się do powyższego przede wszystkim zauważyć należy, że nieruchomość objęta zaskarżonym zarządzeniem stanowiła własność Gminy Miasta Ś. Zatem gmina ta, wykonując w stosunku do tych gruntów prawnie zagwarantowane prawo własności, może dokonywać czynności prawnych związanych z realizacją tego prawa, w tym sprzedaży nieruchomości. Zbywanie nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej (art. 28 u.g.n.). Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.n. nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Oznacza to, że generalną zasadą w gospodarowaniu nieruchomościami gminnymi, jak słusznie wskazuje skarżąca kasacyjnie, jest ich sprzedawanie (...) w drodze przetargu. Od zasady tej istnieją jednak określone wyjątki. I tak, stosownie do treści art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli nieruchomość lub jej części, mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Na gruncie powołanych przepisów ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą poszukiwać osoby nie posiadające tytułu prawnego do nieruchomości, których zbycie dotyczy, czy też nieruchomości, których poprawa warunków zagospodarowania ma nastąpić. A zatem powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na zamiar nabycia działki nr [...] w trybie przetargu jako uzasadnienia dla istnienia jej interesu prawnego w kwestionowaniu bezprzetargowej sprzedaży, jest całkowicie nieskuteczne. Zarówno z treści art. 37 ust. 1, jak również art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., jednoznacznie wynika bowiem, że samo zainteresowanie mieniem jednostki samorządu terytorialnego nie stwarza jeszcze roszczenia o przetargowe, czy też bezprzetargowe nabycie tego mienia, a tym samym nie gwarantuje bezwzględnej ochrony przewidzianej w art. 101 ust.1 u.s.g. W tej sytuacji podzielić należało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że zarządzenie Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] stycznia 2014 r. przeznaczające działki nr [...] i nr [...] stanowiące własność Gminy Miasta Ś. do sprzedaży bezprzetargowej, nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżącej kasacyjnie. Sam bowiem fakt zainteresowania skarżącej nabyciem jednej z działek objętych przedmiotowym zarządzeniem nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłoby w jakikolwiek sposób oddziaływać podjęte przez organ wykonawczy gminy zarządzenie. Zamiarowi nabycia nieruchomości stanowiącej dotychczas własność gminy ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o nabycie nieruchomości. Z tego też względu zamiar ten prawidłowo Sąd I instancji ocenił jako interes faktyczny skarżącej. Interes faktyczny nie korzysta natomiast z ochrony prawnomaterialnej. Odnosząc się natomiast do powołanego przez skarżącą kasacyjnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 27/12, w którym powołano się na możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", wskazać należy, że Sąd ten zwrócił jedynie uwagę na fakt, iż "podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi, mogą stanowić normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. (...) Interes prawny wynikać może bowiem nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego. (...)". W niniejszej natomiast sprawie, jak już wskazano powyżej, interesu prawnego skarżącej nie można wywieść z żadnego przepisu prawa materialnego. Nie jest zasadny także, zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzut ograniczenia skarżącej prawa do sądu, co w jej ocenie, jest sprzeczne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego przedstawionym w wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt SK 76/06. Nie istnieje bowiem bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasadę legalizmu czy zaufanie do prawa (por. wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02; OTK-A 2003 r. nr 8, poz. 84). Jak stwierdził Trybunał w ww. wyroku skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela. Taka sytuacja nie miała natomiast miejsca w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.