II SA/Sz 727/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Rady Gminy Mielno z dnia 30 października 2014 r. Nr LX/623/14 w przedmiocie wyrażenia zgody na dokonanie zamiany p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W uchwale Nr LX/623/14 z dnia 30 października 2014 r., wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), Rada Gminy stwierdziła, iż " wyraża się zgodę na dokonanie zamiany, za działkę nr [...] o powierzchni [...] ha położoną w U., stanowiącą własność Gminy i nabyciu na rzecz Gminy działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną w U. stanowiącą własność osób fizycznych" (§ 1 uchwały). Pismem z dnia 9 marca 2015 r. Spółka A wystąpiła, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Gminy i uchylenia ww. uchwały Nr LX/623/14 z dnia 30 października 2014 r. Podniosła, że przedmiotem wymienionej uchwały jest działka nieistniejąca. Uchwała de facto dotyczy działki nr [...] w U., którą po przeprowadzonym planowanym podziale, Gmina zamierza w części sprzedać w trybie bezprzetargowym (co pozostaje w związku z wydanie mu chwały Nr LX/619/14), a częściowo – zamienić na inną działkę (co pozostaje w związku z wydaniem uchwały Nr LX/623/14). Spółka wyjaśniła, że jej interes prawny kwestionowaniu uchwały wynika z faktu, że jest właścicielem działek nr [...], sąsiadujących bezpośrednio z działką nr [...]. O ile Gmina zechce sprzedać tę działkę, to Spółka zainteresowana jest przeprowadzeniem w sprawie przetargu. Rada Gminy poinformowała Spółkę pismem z dnia 9 kwietnia 2015 r. o uznaniu za bezzasadne ww. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a stanowisko swe przedstawiła w uzasadnieniu stanowiącym załącznik do uchwały Nr VII/78/15 z dnia 30 marca 2015 r., dołączonym do ww. pisma. Spółka A, reprezentowana przez pełnomocnika, będącego radcą prawnym, wystąpiła ze skargą (data nadania w urzędzie pocztowym 11 kwietnia 2015 r.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na uchwałę Rady Gminy Mielno Nr LX/623/14 z dnia 30 października 2015 r. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Kwestionowanej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, tj. wyrażeniu zgody na rozporządzenie gminnymi nieruchomościami, które nie istnieją – zamianę nieistniejącej działki nr [...] na działkę nr [...], co wynika z faktu, że uchwała odwołuje się do oznaczeń projektowanych dopiero działek, mających powstać po podziale znajdującej się w tym obrębie ewidencyjnym działki nr [...], gdy tymczasem uchwała nie wskazuje na żaden konkretny projekt podziału, co czyni wyrażoną zgodę blankietową – aktualną przy każdej postaci planowanego podziału, w sytuacji gdy sam podział jest niedopuszczalny, tak wobec drogowego przeznaczenia powyższej działki, jak i dlatego, że sama Rada Gminy, w swym pisemnym stanowisku przyznała, że działka nr [....] oraz działka nr [...] (działki planowane), "nie może stanowić odrębnej nieruchomości" (vide załącznik do skargi – załącznik do uchwał z dnia 30 marca 2015r. Nr VII/77/15 i Nr VII/78/15), - art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 169 ust. 4, art. 11 b ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, a także § 39 ust. 2 Statutu Gminy, wynikającego z faktu, że zaskarżona uchwała pozbawiona jest uzasadnienia, - art. 15 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na jego niezastosowaniu, tj. wyrażeniu zgody na zamianę nieruchomości gminnej bez obowiązku dopłaty związanej z różnicą w wartości zamienianych nieruchomości, o którym mowa w zdaniu drugim powyższego przepisu, gdy tymczasem zwolnienie z powyższego obowiązku, w świetle art. 14 ust. 3 ww. ustawy, może nastąpić jedynie w przypadku zamiany w relacjach między Skarbem Państwa a jednostkami samorządu terytorialnego i między tymi jednostkami, a przedmiotowa zamiana miałaby nastąpić między Gminą a osobą fizyczną, - art. 24 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. wyrażenie zgody na niegospodarną zamianę nieruchomości gminnej na inną nieruchomość, nienadającą się do wykorzystania w interesie publicznym, o czym świadczy choćby powierzchnia działki, którą, wskutek zamiany, Gmina miałaby nabyć, wynosząca 0,0020 ha (20 m2), zestawiona z faktem, że wskutek zamiany Gmina wyzbyłaby się działki o drogowym przeznaczeniu (części działki nr [...]), gdy tymczasem, w świetle ust. 2 powyższego unormowania, właśnie interesowi publicznemu służy gminny zasób nieruchomości. Interes prawny do wniesienia niniejszej skargi Spółka uzasadniła przede wszystkim stosunkami między nią a Gminą, powstałymi na tle sąsiedztwa jej nieruchomości z nieruchomością Gminy nr [...]. Spółka podniosła też, że przed Sądem Rejonowym w K. z wniosku Spółki toczy się postępowanie w sprawie ustanowienia na działce nr [...] służebności drogi koniecznej. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd udzielił stronie zabezpieczenia roszczenia, poprzez zakazanie Gminie jakichkolwiek działań w stosunku do działki nr [..], a konsekwencją wykonania uchwały byłaby likwidacja drogowego przeznaczenia rzeczonej działki. Ponadto Spółka stwierdziła, że interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały ma ona także jako członek lokalnej społeczności. Podniosła też, że w drodze nabycia przez nią działki nr [...] uległyby poprawie warunki zagospodarowania jej nieruchomości sąsiadujących z tą działką. Spółka jest przedsiębiorcą prowadzącym ośrodek leczniczo-wypoczynkowy, a wykorzystanie działki nr [...], jako sąsiadującej z drogą publiczną, zapewniłoby optymalną komunikację ośrodka z szeroko rozumianymi służbami zaopatrzeniowymi i służbami komunalnymi. Podkreśliła, że właśnie obecne problemy z komunikacją legły u podstaw złożenia wniosku o ustanowienie służebności drogi koniecznej, a Gmina odmówiła ustanowienia tej służebności w drodze umowy. W dalszej części uzasadnienia skargi, Spółka przedstawiła szczegółowe stanowisko w kwestii naruszenia podjętą uchwałą przepisów powołanych na wstępie skargi oraz zawarła replikę wobec stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wójt Gminy, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na ww. skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że działka nr [...] nie może stanowić samodzielnej nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z tym została przeznaczona pod poprawę warunków zagospodarowania posesji przyległej. Wobec kwestionowania numerów działek organ wyjaśnił, że wpisał numery z projektu podziału nieruchomości działki nr [...], jednakże nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy. Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji podziałowej, złożonej do akt sprawy II SA/Sz 726/15. Pełnomocnik organu podtrzymał odpowiedź na skargę. Zakwestionował też interes prawny strony skarżącej i podniósł, że zarzut naruszenia prawa, poprzez wyrażenie zgody na zamianę działki bez dopłaty jest chybiony. Wskazał, że na dzień podjęcia uchwały istniało postanowienie Wójta Gminy o zatwierdzeniu podziału działki nr [...]. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r., której uwierzytelnioną kopię dołączono do akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), zwana dalej "P.p.s.a.", obejmuje akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny w pierwszej kolejności poddaje badaniu ww. skargę pod kątem spełnia wymagań formalnych do jej wniesienia, tj. wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zachowania terminu zaskarżenia aktu, charakteru sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, a następnie, gdy wymogi te zostały spełnione, sąd może przystąpić do badania legitymacji procesowej skarżącego. Jak wynika z akt sprawy, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa strona skarżąca skierowała pismem z dnia 9 marca 2015 r., na które organ odpowiedział pismem z dnia 9 kwietnia 2015 r. do którego dołączona została uchwała ze szczegółowym uzasadnieniem uznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa za bezzasadne. Mając na uwadze, że skarga została nadana pocztą, za pośrednictwem organu, w dniu 11 maja 2015 r., przyjąć należy, że termin trzydziestodniowy (art. 53 § 2 P.p.s.a.), przewidziany do wniesienia przedmiotowej skargi, został zachowany. Przedmiot sprawy objętej zaskarżoną uchwałą dotyczy wyrażenia zgody na dokonanie zamiany nieruchomości stanowiącej własność gminną na nieruchomość stanowiącą własność osoby fizycznej. Działalność gmin w odniesieniu do mienia komunalnego, ze względu na publicznoprawny status tej jednostki i mienia komunalnego, znajduje swe oparcie w przepisach pra, w tym prawa samorządowego. Działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93 – opubl. w OTK 1994/2/46), jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych, tak jak w przedmiotowej sprawie - uchwały odnoszącej się do sposobu gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Przeznaczenie nieruchomości gminnej, czyli mienia publicznego, do zamiany, a więc zadecydowania o zmianie jej przeznaczenia, nie podejmując jednak na etapie wydania tego aktu wymiany nieruchomości, formalnie ma charakter wykonywania zadań publicznych gminy, czyli charakter administracyjny, co oznacza, że akt ten podlega kontroli sądu administracyjnego. Mając na względzie, że uprawnienie do wniesienia skargi, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, obejmuje każdego, kto wykaże, że jego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą rady lub zarządzeniem wójta gminy Sąd poddał badaniu legitymację strony skarżącej do wniesienia przedmiotowej skargi. Interes prawny, o którym mowa w powołanym przepisie, musi być interesem własnym skarżącego wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, zaś jego naruszenie musi cechować się tym, że jest bezpośrednie, realne i aktualne, a nie przyszłe i niepewne, tj. oparte na przewidywaniach i przypuszczeniach. Dopiero stwierdzenie takiego naruszenia interesu prawnego, z którego wynika konkretne uprawnienie strony, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niewykazanie zaś takiego naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia prowadzi do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, opubl. w Lex nr 81964). Podmiot wnoszący skargę winien zatem wykazać, że doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu i uprawnienia, oraz istnienie bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszająca prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego własną sferę materialnoprawną. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2574/14, opubl. w internetowej bazie orzeczenia.nsa.gov.pl). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, nie może jednak wykazać naruszenia powszechnie obowiązującego przepisu prawa, kształtującego w tym zakresie sytuację prawną skarżącego. Naruszenie interesu faktycznego nie jest wystarczające dla uznania legitymacji skargowej opartej na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca wskazuje, że jej interes prawny do wniesienia skargi uzasadniony jest przede wszystkim stosunkami między nią a Gminą, powstałymi na tle sąsiedztwa jej nieruchomości z nieruchomością stanowiącą własność Gminy, tj. działki nr [...], której część w wyniku przyszłego podziału m.in. na działkę nr [...] i nr [...], będzie stanowić przedmiot zamiany, o której mowa w zaskarżonej uchwale. Spółka powoływała się także na swe dążenia do polepszenia warunków zagospodarowania własnych nieruchomości w drodze nabycia nieruchomości gminnej. Powołała się na dochodzone przed sądem powszechnym żądanie ustanowienia służebności drogowej oraz wskazała konsekwencję wykonania zaskarżonej uchwały, którą byłaby likwidacja drogowego przeznaczenia rzeczonej działki. Należy stwierdzić, iż skarżąca nie wskazała konkretnego przepisu prawa materialnego, który można by przyjąć za źródło jej interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W istocie skarżąca kwestionuje przedmiotową uchwałę uprawnionego organu gminy w zakresie gospodarowania nieruchomością gminy, do której sama nie posiada tytułu prawnego, w związku ze zamiarem gminy dokonania jej podziału i dokonania częściowej wymiany z właścicielem sąsiedniej nieruchomości, wskazując na zainteresowanie przeprowadzeniem przetargu, w którym mogłaby nabyć tę nieruchomość od gminy. Zainteresowanie możliwością nabycia danej nieruchomości wskazuje na interes faktyczny a nie prawny. W tej sytuacji brak jest podstaw do przyznania skarżącej legitymacji skargowej w odniesieniu di wskazanej w skardze uchwały. Nawet gdyby doszło do ogłoszenia przetargu na sprzedaż nieruchomości, skarżąca i tak nie byłaby w stanie wskazać konkretnej normy prawa, która zapewniałaby jej możliwość nabycia tej nieruchomości. Możliwość ta jest zatem jedynie teoretyczna. Nieruchomość objęta przedmiotem uchwały stanowi własność Gminy. Zatem gmina, wykonując w stosunku do swej nieruchomości prawnie gwarantowane prawo własności, może dokonywać czynności prawnych związanych z realizacją tego prawa, w tym zamiany nieruchomości lub jej części. Z samego faktu ewentualnego zainteresowania nabyciem nieruchomości od gminy w celu poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącej lub z faktu sąsiadowania z nieruchomością gminną, nie można wyprowadzać wniosku o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia Spółki przez zaskarżona uchwałę. Także fakt wszczęcia przez skarżącą postpowania sądowego o ustanowienie na jej rzecz służebności drogi koniecznej przez działkę nr [...] w U. i wydanie przez sąd w trybie zabezpieczenia tymczasowego (art. 7301 K.p.c.) postanowienia z dnia [...] r. zakazującego Gminie podejmowania jakichkolwiek działań, w stosunku do działki gruntu nr [...] – poprzez ustanowienie zakazu zmiany dotychczasowego przeznaczenia działki i podejmowania w jej obszarze sprzecznych z jej dotychczasowym przeznaczeniem inicjatyw budowlanych, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, nie dają podstaw do uznania, iż skarżącej przysługuje interes prawy w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, która – po pierwsze – w niczym nie narusza wskazanego postanowienia, po drugie zaś - uprawnienie skarżącej do powyższej służebności mają charakter przyszły i niepewny, a nie aktualny, a nadto skarżona uchwała nie staje na przeszkodzie ewentualnego ustanowienia służebności, jeżeli spełnione będą w tym zakresie przesłanki prawne. Na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mogą poszukiwać ochrony przed sądem administracyjnym osoby nie posiadające tytułu prawnego do nieruchomości, których zbycia uchwała dotyczy czy też których poprawa warunków zagospodarowania ma nastąpić. Zamiarowi nabycia nieruchomości stanowiącej dotychczas własność gminy ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o nabycie nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2015r., sygn.akt I OSK 1099/15, niepubl.). Z tego też powodu, zamiar i oczekiwania Spółki można ocenić jedynie jako interes faktyczny. Natomiast podnoszona w skardze troska o bezpieczeństwo i interes społeczny wskazują na działanie skarżącej w interesie publicznym. Tymczasem skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działanie w tzw. interesie publicznym. Reasumując, skarżąca Spółka nie wykazała, aby kwestionowana uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do art. 57a P.p.s.a., wprowadzonego ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, skoro sytuację skarżącej można ocenić wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego, który nie korzysta z ochrony prawnomaterialnej. W takiej sytuacji, Sąd nie może rozpatrywać kwestii zgodności zaskarżonej uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. Te mogą być bowiem kontrolowane przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy wykazane zostanie, że oprócz naruszenia prawa został nadto naruszony interes prawny strony skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, opubl. Lex nr 437511). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 7a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę odrzucił.