II SA/Sz 736/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr ), Sędzia WSA Barbara Gebel, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. sprawy ze skargi B. K. na zarządzenie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie określenia trybu sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasto S. postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu B. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. B. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na zarządzenie nr [...]. Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. w sprawie określenia trybu sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasto S. , w części dotyczącej § 1 ust. 2 pkt 5 załącznika do zarządzenia. Skarżonemu zarządzeniu zarzucał brak podstawy prawnej do jego wydania, sprzeczność z § 2 ust. 1 uchwały nr XVIII/508/12 Rady Miasta S. z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych oraz wniósł o orzeczenie niezgodności z prawem przepisu § 1 ust. 2 pkt 5 oraz o zasądzenie kosztów postępowania. B. K. wniósł również o zobowiązanie Prezydenta Miasta S. do przedłożenia uchwały nr XVIII/508/12 Rady Miasta S. z dnia 23 kwietnia 2012 r. w sprawie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych oraz zarządzenia nr [...] . . W uzasadnieniu skargi B. K. podał, że [...] r. wystąpił wraz z zoną Z. K. do ZBiLK w S. o wykup lokalu mieszkalnego położonego w S. przy ul. [...] . Chociaż lokal spełnia warunki określone w uchwale nr XVIII/508/12 Rady Miasta S. , jest lokalem samodzielnym, to jednak do tej pory nie został sprzedany najemcom ze względu na rzekomą samowolę budowlaną jakiej dopuścili się najemcy. Przepis § 2 uchwały Rady Miasta S. nr XVIII/508/12 szczegółowo wskazuje, które lokale podlegają wyłączeniu ze sprzedaży. Samowola budowlana nie stanowi jednak przesłanki do odmowy sprzedaży lokalu. Przepisy, na które powołuje się Prezydent w podstawie prawnej zarządzenia, tj. przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 11 uchwały nr XVIII/508/12 Rady Miasta S. nie upoważniają Prezydenta do wprowadzania jakichkolwiek zaostrzeń lub złagodzeń uchwały, zaś § 11 dotyczy wykonania uchwały Rady Miasta przez Prezydenta. Powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skarżący stwierdził, że Prezydent Miasta S. zaskarżonym zarządzeniem naruszył jego interes prawny. Swoista "weryfikacja" uprawnień skarżącego do nabycia na własność lokalu komunalnego oparta jest na przesłance, która nie mieści się wśród podstaw odmowy sprzedania lokalu na rzecz najemcy, wymienionych w uchwale rady Miasta S. . B. K. podał również, że rzekoma samowola budowlana, która stanowi przeszkodę w nabyciu lokalu, w istocie nie ma znaczenia dla możliwości nabycia lokalu na własność i z tego powodu zachodzi konieczność orzeczenia niezgodności z prawem wskazanego w skardze przepisu zarządzenia nr S. . Prezydent Miasta S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu pisma przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania wskazujący, że małżonkowie K. są najemcami lokalu przy ul. [...] od [...] r. Otrzymali zgodę na wykonanie centralnego ogrzewania etażowego- gazowego (pismo z dnia [...] r.), natomiast w dniu [...] r. Z. K. złożyła wniosek o sprzedaż zajmowanego lokalu mieszkalnego. Ze względu na stwierdzoną na wstępnym etapie weryfikacji wniosku samowolę budowlaną, polegającą na wykonaniu łazienki w pomieszczeniu WC oraz wykonaniu CO gazowego, najemcy zostali zobowiązani do jej zalegalizowania w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S.. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w S. (ZBiLK) w tej sprawie, ustanowiony przez skarżącego pełnomocnik wniósł w dniu [...] r. skargę do Przewodniczącego Rady Miasta S. dotyczącą naruszenia prawa zarządzeniem nr S. Prezydenta Miasta S. , polegającego na przekroczeniu uprawnień poprzez wydanie załącznika nr 1 do zarządzenia. W dniu [...] r. B. K. wezwał Prezydenta Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa wydanym zarządzeniem nr S. , na które organ odpowiedział pismem z dnia [...] r., natomiast w dniu [...] r. skarżący wniósł skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu zarzuty podniesione w skardze są niezasadne, albowiem zaskarżone zarządzenie służy prawidłowemu wykonaniu uchwały Rady Miasta S. w sprawie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych oraz nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi stanowiących własność Gminy Miasto S. i warunków udzielania bonifikat. Powyższe zarządzenie ma swoje oparcie w przepisie art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 30 ust. 2 pkt 2 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Prezydent Miasta S. powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podniósł, że skarżącemu jako najemcy nie przysługuje roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży albowiem obowiązek taki nie wynika ani z ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani też z uchwały Rady Miasta S. w sprawie określenia zasad sprzedaży lokali mieszkalnych oraz nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi stanowiących własność Gminy Miasto S. i warunków udzielania bonifikat. W ocenie organu, B. K. legitymuje się interesem faktycznym lecz nie posiada interesu prawnego w skarżeniu zarządzenia Prezydenta Miasta S. nr [...] . . Organ podkreślił, że małżonkom K. nie odmówił sprzedaży lokalu, lecz zobowiązał do legalizacji samowoli budowlanej i stąd też nie zakończył procedowania wniosku, a tym bardziej nie wyłączył lokalu skarżącego ze sprzedaży. Pismem z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego na podstawie art. 104 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wniósł o ewentualne dopuszczenie tego pisma jako załącznika do protokołu rozprawy. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że skarżący ma wyłącznie interes faktyczny w zaskarżeniu zarządzenia Prezydenta Miasta S. nr [...] . . Ze względu na to, że Prezydent Miasta uzależnia sprzedaż od spełnienia dodatkowych kryteriów, to mamy do czynienia z "czymś na kształt uznania administracyjnego", co jednakże jest instytucją przewidzianą w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną. Stanowisko zaprezentowane przez organ w kwestii sprzedaży lokalu wskazuje, że kwestia ta pozostaje poza regulacjami prawnymi może zależeć od treści zarządzenia organu wykonawczego wydanego wbrew lub ponad delegację ustawową. Podał również, że kwestia samowoli budowlanej została arbitralnie rozstrzygnięta przez zarządcę nieruchomości reprezentującego Prezydenta Miasta S. i skarżący nie miał możliwości wniesienia odwołania, skorzystania z procedur k.p.a., czy prawa budowlanego. Podtrzymał twierdzenie, że Prezydent wydając zarządzenie przekroczył swoje kompetencje. W dniu [...] r. wobec nieudzielenia przez pełnomocnika organu na rozprawie odpowiedzi na pytanie, czy wykaz lokali przeznaczonych do sprzedaży sporządzany jest po złożeniu wniosku o sprzedaż przez najemcę, czy wniosek o sprzedaż może być składany tylko po uprzednim sporządzeniu wykazu, Sąd w celu udzielenia odpowiedzi rozprawę odroczył na termin wyznaczony z urzędu. W piśmie z dnia [...] r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, o którym mowa w art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sporządza się po złożeniu wniosku o sprzedaż lokalu. Po wykonaniu przez zarządcę nieruchomości czynności określonych w zaskarżonym zarządzeniu i spełnieniu przez najemcę wymogów uprawniających do sprzedaży oraz jego wycenie, przygotowywany jest projekt oświadczenia woli Prezydenta Miasta S. wyrażającego zgodę na sprzedaż danego lokalu. Załącznikiem do oświadczenia woli jest wykaz określony w art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który następnie podawany jest do publicznej wiadomości. O sporządzeniu wykazu zawiadamia się wnioskodawcę. Nieruchomość przy ul. [...] w S. nie została ujęta w wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, albowiem wykaz ten obejmuje wyłącznie poszczególne lokale nie zaś całą nieruchomość budynkową. W ocenie organu, skarżący nie jest legitymowany do wniesienia skargi albowiem nie przysługuje mu roszczenie o sprzedaż lokalu. Pierwszeństwo nabycia lokalu, o którym mowa w art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami powstaje dopiero w przypadku zbywania nieruchomości, czyli po podaniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży do publicznej wiadomości. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z pisma przewodniego podpisanego z upoważnienia Dyrektora ZBiLK wraz z dwoma załącznikami opisanymi w tym piśmie. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie wniosku dowodowego oraz złożył załącznik do protokołu rozprawy z dnia [...] r. Sąd oddalił wniosek dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym. (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), który reguluje kwestię legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, iż zaskarżony akt jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Również pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie został również zachowany termin do wniesienia skargi. Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi, Sąd jest obowiązany do sprawdzenia, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi. Podkreślić należy, że uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, wykazanie naruszenia interesu prawnego przez skarżącego powinno nastąpić najpóźniej w dniu wniesienia skargi. Skarżący, wnosząc skargę musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie wpływa negatywnie na jego sytuację prawną, przy czym nie może to być interes przewidywany w przyszłości, hipotetyczny (vidé: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 06.06.2016 r., II SA/Gl 1418/14; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28.06.2016 r., II SA/Bk 793/15). Przepis art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym wymaga wykazania przez stronę skarżącą, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie strony, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 przysługuje zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych dla niego następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Zarządzenie, czy też konkretne jego postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania zarządzenia interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lipca 2016 r. wskazał, że środek prawny określony w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest wyraźnie nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Istotą interesu prawnego jest powiązanie tego interesu z konkretną normą prawa materialnego. (wyrok NSA II FSK 1055/16 dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To na skarżącym, co wynika z ugruntowanego już orzecznictwa, spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał, że zaskarżone zarządzenie narusza jego interes prawny. Na gruncie rozpoznawanej sprawy okolicznością niesporną jest fakt, że skargę na zarządzenie nr [...]. Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. w sprawie określenia trybu sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasto S. wniósł podmiot nie będący właścicielem lokalu, a jedynie najemcą lokalu w budynku, którego współwłaścicielem jest Gmina Miasto S. . W ocenie składu orzekającego, skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie dotyczącej określenia trybu sprzedaży lokali mieszkalnych, albowiem de facto lokal, którego jest najemcą nie został ujęty w wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Najemca złożył wniosek o sprzedaż lokalu, jednakże nie ma żadnego roszczenia w tym zakresie, wynikającego chociażby z przepisu art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż samo złożenie wniosku przez najemcę o sprzedaż, w przypadku braku zawiadomienia na piśmie, o którym mowa w tym przepisie, nie kształtuje w żaden sposób prawa podmiotowego, z którego wynikałoby roszczenie przymuszające właściciela do sprzedaży nieruchomości. Nieruchomości gminne, do których zalicza się lokal nr [...] przy ul. [...] w S., są mieniem publicznym i to gmina tym mieniem gospodaruje oraz decyduje, czy i jakie nieruchomości przeznaczy np. do sprzedaży, w tym do sprzedaży bezprzetargowej. Do chwili sporządzenia wykazu, nieruchomości pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób ubiegających się o ich nabycie, które nie mogą domagać się ich sprzedaży bowiem przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela. Mając na uwadze powyższe oraz uznając, że przepisy zaskarżonego zarządzenia nie naruszają interesu prawnego ani uprawnienia skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucił skargę.