II SA/Sz 743/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu R. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania I. uchyla zaskarżoną decyzję , II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej R. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Wójt gminy D., po przeprowadzeniu na wniosek R. K. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), postępowania w przedmiocie wymeldowania, wydał w dniu [...] lutego 2019 r. decyzję o wymeldowaniu W. K. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w D. . 2. Od powyższej decyzji W. K. złożył odwołanie. 3. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] maja 2019 r. uchylił w całości decyzję Organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. 4. Organ gminy ponownie rozpoznając sprawę uznał, że istnieją podstawy do wymeldowania i w dniu [...] sierpnia 2020 r. wydał decyzję o wymeldowaniu W. K. z pobytu stałego z ww. lokalu. 5. W. K. nie zgodził się z rozstrzygnięciem i złożył odwołanie. Wskazał w nim na nieprawidłowy adres do doręczeń i w konsekwencji nie otrzymanie decyzji Organu I instancji. Podkreślił także kilkukrotnie, że nie opuścił lokalu dobrowolnie, gdyż zmieniono w nim zamki oraz że zainicjował postepowanie zmierzające do przywrócenia posiadania. 6. W dniu [...] maja 2021 r. decyzją nr [...] Wojewoda orzekł o uchyleniu decyzji Organu I instancji i w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając lakonicznie podjęte rozstrzygnięcie Organ odwoławczy przytoczył przebieg postępowania i wskazał, że decyzja Organu gminy nie jest ostateczna i W. K. mógł się od niej odwołać, gdyż Organ nie wysłał decyzji na prawidłowy adres. Organ odwoławczy wskazał także, że Wójt Gminy D. orzekał na podstawie faktów jakie istniały 7 miesięcy przed datą wydania decyzji toteż wątpliwości budzi to, czy w chwili orzekania stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie. 5. Skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła sprzeciw na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. i art. 8 K.p.a., przez błędną ocenę zebranego materiału; - art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie rzutując na braki pełnego uzasadnienia decyzji; - art. 35 ustawy o ewidencji ludności poprzez uznanie, że stan faktyczny nie pozwala na podjęcie decyzji o wymeldowaniu. W sprzeciwie przywołano korespondencję sms-ową, podkreślając, że uczestnik dobrowolnie opuścił mieszkanie. 6. W odpowiedzi na sprzeciw Organ wniósł o jego oddalenie oraz podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów, niż w nim wskazane. 7. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Przeprowadzona, w wyniku wniesienia sprzeciwu, w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu. 8. Przedmiotem skargi jest decyzja kasatoryjna, którą to Organ II instancji, w wyniku uznania, że Organ I instancji orzekał na podstawie faktów, jakie istniały 7 miesięcy przed datą wydania decyzji, orzekł o uchyleniu decyzji Organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. 9. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. 2021 r., poz. 510), organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Decyzja o wymeldowaniu ma na celu tylko zapewnienie zgodności danych ewidencyjnych z rzeczywistym stanem faktycznym. Ma więc ona charakter ewidencyjny i służy tylko aktualizacji i doprowadzeniu do zgodności pomiędzy miejscem zamieszkania a miejscem zameldowania (por. wyrok WSA w Krakowie z 11.1.2018 r., III SA/Kr 1274/17, Legalis). Nie tworzy ona żadnego prawa do nieruchomości, nie odbiera go ani nie ogranicza. M. Kępa, G. Krawiec, A. Nodżak, Ustawa o ewidencji ludności. Komentarz, Warszawa 2020) Podstawą do wymeldowania jest jedynie opuszczenie miejsca pobytu stałego i niedopełnienie obowiązku wymeldowania. Decyzja o wymeldowaniu ma charakter czysto ewidencyjny. Jedyną przesłanką decydującą o pozytywnym rozpatrzeniu przez organ wniosku o wymeldowanie osoby z pobytu stałego jest fakt opuszczenia przez tę osobę miejsca pobytu stałego bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się, niezależnie od tego, czy utraciła ona uprawnienie do przebywania w tym lokalu. Wymaganą prawem przesłankę wymeldowania stanowi zatem ustanie pobytu w lokalu, oznaczające faktyczne nieprzebywanie w lokalu. Prawidłowe stosowanie art. 35 ustawy wymaga, by przed podjęciem decyzji o wymeldowaniu danej osoby z pobytu stałego w określonym lokalu zostało ustalone w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, że osoba ta przedmiotowy lokal opuściła dobrowolnie i w sposób trwały bądź też opuszczenie lokalu było wynikiem czynności właściwego organu, mających oparcie w przepisach obowiązującego prawa. Opuszczenie miejsca stałego pobytu, jako niezbędna przesłanka wymeldowania na podstawie powołanego art. 35 ustawy, winna być rozumiana jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem pobytu stałego i dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Przy czym rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu winna nastąpić w sposób wyraźny, poprzez złożenie stosownego oświadczenia, lub też, poprzez odpowiednie zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości wyrażą wolę danej osoby, polegające między innymi na zerwaniu wszelkich więzi z dotychczasowym lokalem i koncentracją swojego centrum życiowego w innym miejscu, sposobie opuszczenia lokalu, czy też obiektywnej możliwości realizacji woli przebywania w danym miejscu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22.10.2019 r., sygn. akt II SA/Bd 640/19). Sam fakt przejściowej nieobecności danej osoby pod adresem stałego zamieszkania nie upoważnia do automatycznego stwierdzenia, że osoba zameldowana opuściła je w rozumieniu art. 35 u.e.l. (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 977/19). Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu w rozumieniu art. 35 u.e.l. jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Przepis ten nie ogranicza jednak wydania decyzji o wymeldowaniu do przypadków, w których opuszczenie miejsca zameldowania było dobrowolne. Przesłanką do wymeldowania może być także sytuacja, w której osoba zameldowana została przymuszona do wyprowadzki. Jeżeli działanie takie było bezprawne, stronie służą roszczenia mające doprowadzić do przywrócenia posiadania mieszkania i usunięcia przeszkód do zamieszkiwania. Stwierdzenie, że osoba zmuszona do wyprowadzki podjęła kroki w tym kierunku, może uzasadniać przyjęcie, że w istocie nie doszło do opuszczenia miejsca zamieszkania (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 328/19). Pojęcie dobrowolności jest rozumiane więc bardzo szeroko. Podsumowując, dla wystąpienia określonej w art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności przesłanki wymeldowania, którą jest opuszczenie miejsca pobytu stałego konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar związania się z tym innym miejscem i urządzenia w nim trwałego centrum życiowego. Postępowanie w sprawie wymeldowania wymaga zatem ustalenia tego, czy nastąpiło faktyczne opuszczenie miejsca pobytu stałego i zbadania trwałości oraz dobrowolności zamiaru jego opuszczenia. Takie zadanie ciąży tak na organie I, jak i II instancji. 10. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W doktrynie prezentowany jest pogląd, z którym sąd orzekający w sprawie w pełni się zgadza, że wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 KPA ma charakter wyjątkowy (por. Glibowski, komentarz do art. 138 K.p.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2021, Legalis). Pogląd ten uzasadnia się tym, że ustawodawca jedynie w odniesieniu do decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 K.p.a. określa wprost przesłankę jej wydania (gdy "decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"). Decyzja taka nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 (tak: B. Adamiak, w: Adamiak, Borkowski, KPA. Komentarz, 1996, s. 592; podobnie: B. Dobkowska, B. Muzyczuk, Zasada dwuinstancyjności, s. 125). Podkreśla się też, że organ odwoławczy powinien powtórnie rozstrzygnąć merytorycznie sprawę (Janowicz, KPA. Komentarz, 1995, s. 328). Podobnie przyjmuje się w orzecznictwie, np. w wyroku WSA w Warszawie z 9 września 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 375/08; wszystkie przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) sąd wskazał, że wydawanie decyzji o charakterze kasatoryjnym dopuszczalne jest zupełnie wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zasięgnięcie opinii biegłego czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 K.p.a.), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. Z kolei NSA w wyroku z 15 maja 2008 r. (sygn. akt II GSK 57/08) podkreślił, że rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy, które nie może być interpretowane rozszerzająco i nadużywane z pominięciem rozważania możliwości działania organu odwoławczego w ramach art. 136 K.p.a. (zob. podobnie wyrok NSA z 15 sierpnia 2008 r., sygn. akt II GSK 57/08; wyrok WSA w Gdańsku z 21 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 654/05). 11. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Wzorcem kontroli w sprawie administracyjnej jest zatem dla sądu administracyjnego przede wszystkim przytoczony powyżej art. 138 § 2 K.p.a. Jak słusznie wskazał WSA w Łodzi w wyroku z dnia 22 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Łd 534/19), mając na uwadze art. 64e w zw. z art. art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., sąd administracyjny rozpoznający merytorycznie sprzeciw zobligowany jest dokonać zindywidualizowanej kontroli: 1) czy decyzja uchylana decyzją kasatoryjną została wydana z naruszeniem dokładnie wskazanych przez organ odwoławczy przepisów postępowania; 2) czy istnieje zakres sprawy wymagający wyjaśnienia, a jeżeli tak, czy jest ono konieczne, oraz czy ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 3) czy decyzja kasatoryjna zawiera wskazanie konkretnych okoliczności, jakie powinien organ pierwszej instancji wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oraz czy odpowiadają one prawu. 12. Odpowiadając na tak zakreślone obowiązki organu i zakres badania sądowego podkreślić należy, że decyzja Organu odwoławczego powyższych wymogów nie spełnia. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że Organ II instancji nie rozpoznał odwołania, co jest jego podstawowym obowiązkiem i nie odniósł się do jego zarzutów, co już na tym etapie czyni decyzję wadliwą i nie poddającą się kontroli. Po wtóre wątpliwości Sądu budzi, czy rzeczywiście powodem uchylenia decyzji Organu I instancji powinny być powody procesowe. Nie wiadomo bowiem na jakiej podstawie Organ do takich wniosków doszedł, skoro nie odniósł się do treści i nie dokonał wykładni art. 35 ustawy o ewidencji ludności, szczególnie w kontekście podnoszonych przez uczestnika zarzutów odwołania (jak np. brak dobrowolności opuszczenia lokalu). Wreszcie po trzecie zakres ewentualnego postępowania dowodowego możliwy był do swobodnego zrealizowania przez Organ odwoławczy, gdyż jak to już wskazano, organ ten ma co do zasady obowiązek rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. W ocenie Sądu zatem nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób, organ bowiem dysponował potrzebnym do załatwienia sprawy materiałem, który ewentualnie mógł uzupełnić sam. 13. Ponownie rozstrzygając sprawę Organ zastosuje się do oceny prawnej wynikającej z rozważań Sądu, zgodnie z którą odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób jest wyjątkiem, nie zaś regułą. 14. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu decyzji Organu II instancji, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.