II SA/Sz 746/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczecinku na uchwałę Rady Miejskiej w Barwicach z dnia 27 marca 2025 r. nr XV/92/2025 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Barwice w 2025 roku stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 2 pkt 4 i § 6 w zakresie słowa "nowych" oraz § 4 ust 1 pkt 2 lit. a w zakresie słów "bezdomnych psów i kotów, w tym wolnożyjących" . Rada Miejska w Barwicach podjęła w dniu 27 marca 2025 r. uchwałę nr XV/92/2025 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Barwice w 2025 roku (Dz. Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2025 r. poz. 1642; dalej "uchwała"). Prokurator Rejonowy w Szczecinku (dalej "Prokurator") złożył skargę na ww. uchwałę i wniósł o jej uchylenie w całości. Zarzucił organowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 7, art. 94 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483) oraz art. 11a ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm.; dalej "u.o.z."), przez: a) niezasadne przyjęcie w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Barwice w 2025 roku w § 4 ust. 1 pkt 2 lit.a, że obowiązek usypiania ślepych miotów zwierząt bezdomnych ogranicza się tylko i wyłącznie do psów i kotów; b) niezasadne przyjęcie w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Barwice w 2025 roku w § 6, że obowiązek poszukiwania przez gminę właścicieli bezdomnych zwierząt ogranicza się tylko i wyłącznie do poszukiwania nowych właścicieli podczas gdy ograniczenie poszukiwań wyłącznie do nowych właścicieli nie jest zgodne z definicją ustawową zwierzęcia bezdomnego, w myśl której są to zwierzęta, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały i jednocześnie z ustawy o ochronie zwierząt nie wynika, aby brak możliwości ustalenia dotychczasowego właściciela albo opiekuna musiał być stanem permanentnym. Zarzuty zostały uszczegółowione w uzasadnieniu skargi. Organ wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że zaskarżona uchwała nie została zakwestionowana przez Wojewodę Zachodniopomorskiego. Organ podał, że § 4 ust. 1 pkt 2 lit.a Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi jest uszczegółowieniem realizacji celów tego Programu wskazanego w § 2 ust. 2 pkt 1. W § 6 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi określono szeroki krąg podmiotów, realizujących poszukiwanie właścicieli bezdomnych zwierząt. Stosowaną przez Gminę praktykę związaną z poszukiwaniem właścicieli bezdomnych zwierząt potwierdza treść § 10 ust. 2 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. W piśmie z 19 stycznia 2026 r. Prokurator Regionalny zmodyfikował zarzut przez wyeliminowanie z niego art. 217 Konstytucji RP oraz sprostował omyłkę pisarską, podając, że zarzut dotyczy istotnego naruszenia art. 11a ust. 1 i 2 pkt 5 i 6 u.o.z. Wskazał także, że wnosi o stwierdzenie nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały w części § 2 ust. 2 pkt 4 i § 6 ust. 1 w zakresie słowa "nowych" oraz § 4 ust. 1 lit.a. W ocenie Prokuratora, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części pozwoli na przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazuje co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona uchwała obecnie utraciła moc. Jednakże fakt ten nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.; dalej "u.s.g.") wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy naruszeń należy zaliczyć naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał bądź naruszenie prawa materialnego, a także naruszenie procedury podejmowania uchwał, przy czym naruszenia te powinny polegać na pozostawaniu uchwały w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa. Chodzi tu bowiem o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Istotnymi naruszeniami prawa są więc naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust.1 u.o.z.). Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (dalej "Program"). Zwierzęta bezdomne to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (art. 4 pkt 16 u.o.z.). Przez "zwierzęta domowe" rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 u.o.z.). Przez "zwierzęta gospodarskie" rozumie się zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (art. 4 pkt 18 u.o.z.). Stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Na podstawie art. 11a ust. 4 u.o.z., realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3 -6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego do tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi więc ściśle respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione wyłącznie w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Program ma dwojaki charakter: z jednej strony jest aktem prawa miejscowego, a więc powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne (powinien być skierowany do ogólnie określonej kategorii podmiotów, określać zasady zachowania w powtarzalnych sytuacjach), a z drugiej - mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - podkreśla się jego wykonawczy, konkretny charakter oraz konieczność dostosowania do warunków lokalnych. Pogodzenie tych dwóch wartości (aktu prawa miejscowego i wykonawczego charakteru) powoduje, że Program ten w istocie zawiera normy o charakterze mieszanym abstrakcyjno-konkretnym, z naciskiem jednak na cel programu, tj. konieczność konkretyzacji sposobu działania gminy w określonych sytuacjach tak, aby spełnione zostały należyte standardy ochrony zwierząt. W niniejszej sprawie Program stanowi załącznik do uchwały (§ 1 uchwały). W § 2 ust. 2 pkt 4 Programu wskazano, że zadanie programu stanowi m.in. poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W § 6 Programu określono, że poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt realizują: 1) schronisko poprzez prowadzenie działań zmierzających do pozyskiwania nowych właścicieli i oddawania do adopcji bezdomnych zwierząt osobom zainteresowanym i zdolnym zapewnić im należyte warunki bytowania; 2) Burmistrz za pośrednictwem Referatu Ochrony Środowiska poprzez promocję adopcji zwierząt; 3) organizacje pozarządowe posiadające zapisy statutowe dotyczące opieki nad zwierzętami poprzez prowadzenie akcji adopcyjnych i promocyjnych oraz umieszczanie ogłoszeń o adopcjach na swoich stronach i profilach. Zdaniem Prokuratora, ww. przepisy naruszają art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., przez użycie słowa "nowych", gdyż sformułowanie ustawowe go nie zawiera i jest nie to do pogodzenia z definicją ustawową zwierzęcia bezdomnego. Na poparcie swoich twierdzeń Prokuratora przywołał wyrok NSA z dnia 6 marca 2025 r. o sygn. akt I OSK 2462/24. Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, uznając za konieczne stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 pkt 4 i § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej słowa "nowych" na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, pozostawienie bez zmian treści ww. przepisów Programu powodowałoby, że wyłączone byłaby sytuacje przekazania zwierząt w ręce ich dotychczasowych właścicieli, którym one uciekły (zagubiły się). Pojęcie "poszukiwania właścicieli dla bezdomnych" z art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. zwierząt mieści w sobie zarówno właścicieli dotychczasowych zwierząt, jak i nowych właścicieli, którym zostaną oddane zwierzęta. Oczywiste jest zarazem, że zwierzę nie zostanie wydane dotychczasowemu właścicielowi w sytuacji, gdy ten świadomie je porzucił lub je źle traktował. W § 4 ust. 1 Programu, usypianie ślepych miotów zwierząt, zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. realizują: 1) schronisko poprzez dokonywanie przez lekarza weterynarii zabiegów usypiania ślepych miotów zwierząt aktualnie przebywających w schronisku, z którym Burmistrz zawiera stosowną umowę, 2) Burmistrz poprzez zlecanie zakładom leczniczym dla zwierząt: a) usypiania ślepych miotów bezdomnych psów i kotów, w tym wolno żyjących; b) usypiania ślepych miotów na koszt Gminy wyłącznie jeśli pochodzą one od zwierząt domowych z terenu gminy Barwice. W przypadku ślepego miotu pochodzącego od zwierzęcia pod opieką właściciela zabieg może zostać wykonany wyłącznie pod warunkiem zobowiązania się właściciela do dokonania kastracji zwierzęcia, od którego ten miot pochodzi, w terminie określonym przez lekarza weterynarii, nie później jednak niż 60 dni od dnia wykonania zabiegu uśpienia miotu. Właściciel zwierząt, planujący wykonanie zabiegu usypiania ślepego miotu, zgłasza w Urzędzie Miejskim w Barwicach potrzebę jego wykonania oraz składa pisemny wniosek (§ 4 ust. 2 Programu). Według Prokuratora, w § 4 ust. 1 pkt 2 lit.a Programu organ naruszył art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., gdyż zawęził pojęcie "usypiania ślepych miotów" wyłącznie do psów i kotów. Pojęcie "ślepy miot" odnosi się do tylko do niektórych nowonarodzonych ssaków, które przyszły na świat z zamkniętymi oczami, gdyż zmysł ich wzroku nie jest jeszcze w pełni rozwinięty. Pojęcie to jest najczęściej stosowane do psów, kotów, królików, gryzoni. Ustawodawca uznał usypianie ślepych miotów za metodę zapobiegania w przyszłości bezdomności tych zwierząt, przyjmując, że zabieg w tym wieku, gdy układ nerwowy zwierząt nie jest w pełni rozwinięty, za mniej bolesny. Sąd zgodził się ze stanowiskiem Prokuratora, uznając za konieczne stwierdzenie nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 ust. 1 pkt 2 lit.a w zakresie słów "bezdomnych psów i kotów, w tym wolno żyjących" na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Doszło bowiem do nieuprawionego zawężenia przez organ zapisów ustawy. Wskazać należy, że celem Programu jest zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie gminy Barwice oraz opieka nad zwierzętami bezdomnymi (§ 2 ust. 1 Programu). W § 2 ust. 2 pkt 1 Programu wyraźnie wskazano, że zadaniem Programu jest ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt przez m.in. usypianie ślepych miotów, bez wskazania rodzaju zwierząt. Treść § 4 Programu w istocie dotyczy podmiotów realizujących usypianie ślepych miotów zwierząt. I tak w § 4 ust. 1 pkt 1 Programu jest nim Schronisko, zaś § 4 ust. 1 pkt 2 Programu - zakład leczniczy. Realizacja zadania w postaci usypiania ślepych miotów zwierząt w obu wypadkach finansowana jest ze środków gminnych. Zdaniem Sądu, stwierdzenie nieważności w części zakwestionowanych przez Prokuratora przepisów jest wystarczające i zezwala na dalsze stosowanie pozostałych przepisów załącznika do zaskarżonej uchwały.