II SA/Sz 754/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata K. H. kwotę [...] złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 16a ust.1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]., nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na żonę - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 16a ust.1, art. 3 pkt 11 w związku z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych, po rozpatrzeniu wniosku z dnia 4 marca 2013 r., odmówił Z. S. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną L. S. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy wywiódł, że wnioskodawca Z. S. nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad żoną. Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie zarzucając, że jest dla niego krzywdząca, bowiem jego żona od wielu lat choruje, jest osobą zależną od innych osób i jej codzienna egzystencja wymaga całodobowej opieki. On sam jest jedyną osobą, która opiekuje się żoną i dlatego musiał zrezygnować z pracy zarobkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na ustalenia organu I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca był zatrudniony (w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych) ostatni raz w okresie od dnia [...] - prowadził wtedy działalność gospodarczą, która wykreślona została z ewidencji w dniu [...]. Tymczasem znaczny stopień niepełnosprawności żony odwołującego się (tj. taki, który oznacza niezdolność do samodzielnej egzystencji i konieczność sprawowania opieki nad osobą nim się legitymującą) istnieje już od dnia [...]. Kolegium zacytowało treść art. 16a ust. 1 i ust. 2 oraz art. 17 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i podkreśliło, że z treści powyższych przepisów wynika wprost, iż celem świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest materialne wsparcie osób, które nie zarobkują z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, jeżeli osoba niepełnosprawna wymaga osobistej i bezpośredniej pielęgnacji, polegającej na systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Zdaniem organu odwoławczego, aby świadczenie pielęgnacyjne (a także specjalny zasiłek opiekuńczy) przysługiwało, musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy między koniecznością sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (przyczyna), a niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osobę sprawującą opiekę (skutek). Innymi słowy zakres opieki, jaką sprawuje osoba nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z określonymi wskazaniami musi być taki, by uniemożliwiał jej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić (podejmując zatrudnienie), gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Organ ten wskazał nadto, że skoro ustawodawca zrezygnował w art. 16a ust. 1 wskazanej wyżej ustawy z określenia "nie podejmują", przy ustalaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego należało zbadać, czy osoba wnioskująca o to świadczenie zrezygnowała z zatrudnienia właśnie w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie wystarczy tutaj zatem (tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego) jedynie "nie podejmowanie" zatrudnienia z powodu sprawowania opieki. Związek między koniecznością sprawowania opieki, a "rezygnacją" z zatrudnienia musi być zatem bezpośredni i wyraźny, aby można było uznać, że osobie sprawującej opiekę przysługuje prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium podkreśliło, że nie podważa twierdzeń odwołującego się, iż nie podejmuje on zatrudnienia, ponieważ musi sprawować opiekę nad niepełnosprawną żoną. Jednakże akta przedmiotowej sprawy nie wskazują na to, że zrezygnował on z zatrudnienia właśnie w związku z koniecznością sprawowania tejże opieki - a jest to wymóg, który bezwzględnie musi zostać spełniony, by właściwy organ był uprawniony do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z. S. decyzję Kolegium z dnia [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie jej w całości. Skarżący podał, że jego żona choruje od dnia [...] Wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie składał, ponieważ uzyskał informację, że nie przysługuje ono osobom pozostającym w związku małżeńskim. Stosowny wniosek złożył dopiero w dniu 19 marca 2011 r., ale otrzymał decyzję odmowną. Po zakończeniu działalności gospodarczej, tj. po dniu [...] zarejestrował się w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, aby móc opiekować się żoną. Z. S. opisał sytuację zdrowotną żony i wyjaśnił, że jest to choroba postępująca i w związku z tym żona wymaga całodobowej opieki. On sam jest jedyną osobą, która się nią opiekuje i dlatego musiał zrezygnować z pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej na zasadzie prawa pomocy. Jednocześnie oświadczył, że koszty te nie zostały pokryte w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie jest zgodny z prawem. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest ostateczna decyzja, odmawiająca skarżącemu przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na niepełnosprawną żonę. Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowane zostało w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powołanej nowelizacji wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie dokonano wskazania kryteriów specjalnego zasiłku opiekuńczego i istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie nie budzi i nie budziło wątpliwości, że żona skarżącego na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] została zaliczona do stopnia niepełnosprawności, który to stopień datuje się od dnia [...] r., ze wskazaniem, że zachodzi konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, jak również, że skarżący jest osobą zobowiązaną do alimentacji, a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kwestię sporną stanowi natomiast okoliczność, czy organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że skarżący nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad żoną. Organy te przyjęły, że skarżący ostatni raz zatrudniony był w okresie od dnia [...], w którym prowadził działalność gospodarczą, wykreśloną z ewidencji w dniu [...]. Natomiast stopień niepełnosprawności jego żony istnieje od dnia [...]. Na tych podstawach faktycznych organy zbudowały tezę, że skarżący nie zrezygnował z pracy zarobkowej, skoro zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej kilkanaście miesięcy po ustaleniu u jego żony znacznego stopnia niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika natomiast, że Z. S. po ustaniu zatrudnienia podjął stosowne działania mające na celu uzyskanie świadczenia związanego ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną żoną. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] przyznał bowiem skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną na czas nieokreślony, począwszy od dnia [...]. Świadczenie to z uwagi na nowelizację ustawy o świadczeniach rodzinnych wygasało z dniem [...]. W dniu 4 marca 2013 r. skarżący złożył wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w ramach kontynuowania sprawowanej opieki. Powyższe okoliczności nie zostały w ogóle rozważone przez organy, w kontekście spełnienia przesłanki do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem pominięcie faktu przyznania w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego przesądza o dokonaniu nieprawidłowej oceny spełnienia powyższej przesłanki, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu nie zasługuje na akceptację stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy, jak i wartości wynikające z Konstytucji. Wartością konstytucyjną, jak i celem ustawy jest ochrona i opieka nad osobą niepełnosprawną. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Tak więc, przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach służy zachowaniu ciągłości uzyskiwania świadczeń w ramach kontynuowania udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej. Tym samym wskazuje, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób sugerowany przez Kolegium, prowadziłoby do wniosku, że skarżący chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musiałby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, uciekać się do działań polegających na podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, co z kolei związane byłoby z zaniechaniem opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek zatrudnienia w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje się pogodzić z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż taki sposób wykładni nie służy dobru osoby niepełnosprawnej. W pełni zasługuje na aprobatę stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 408/13 stwierdzające, że "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna" (wyrok dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", nie miej jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych, jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Zdaniem Sądu, osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej, przy jednoczesnym podjęciu starań o uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, które zostało w rezultacie przyznane decyzją wydaną przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy, nie sposób traktować jako braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Fakt przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym, w realiach niniejszej sprawy, wyczerpuje bowiem przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc związku przyczynowego nie należy upatrywać, jak to czynią organy, w powiązaniu z ostatnim zatrudnieniem skarżącego, lecz w nabyciu - na podstawie decyzji - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 523/13, zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. przed 1 stycznia 2013 r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trafny jest również pogląd tego Sądu wyrażony w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 458/13, że stwierdzenie przez organ, iż "wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką" nie może pozostawać w sprzeczności z decyzją przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne (wyroki dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W toku postępowania administracyjnego skarżący podnosił, że stan zdrowia niepełnosprawnej żony nie pozwala na pozostawienie jej bez opieki. W związku z tym nie miał możliwości podjęcia pracy zawodowej. Podkreślić trzeba, że okoliczność ta była już przedmiotem zainteresowania organów i przesądziła o przyznaniu skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika z treści decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do dokonywania ponownej jej oceny w aspekcie obowiązujących przepisów prawa. Trudno bowiem wymagać od skarżącego spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, tj. odstąpienia od czynności zawodowych w sytuacji, gdy wcześniej przyznane miał świadczenie pielęgnacyjne, czego jednym z warunków była właśnie uprzednia rezygnacja z zatrudnienia. Mając powyższe rozważania na uwadze, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, celem dokonania ponownej oceny spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Sądu. Rozpatrując ponownie sprawę, organy winny mieć także na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, w którym Trybunał orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji. W kwestii niewykonalności zaskarżonej decyzji (pkt II) orzeczono na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy, natomiast o kosztach (pkt III) na podstawie art. 250 tej samej ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" i § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (jedn. tekst Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).