II SA/Sz 758/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Szczecinie Gabrieli Stefaniak sprawy ze skargi Gminy Miasto Szczecin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 24 maja 2012 r. nr NK-4.4131.186.2012.WE w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Szczecin oddala skargę Rada Miejska w Szczecinie w dniu 23 kwietnia 2012 r. podjęła uchwałę Nr XVIII/507/12 w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Szczecin. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wojewoda uznając naruszenie prawa w: - § 1 ust. 1 w zakresie wyrazów "oraz lokali mieszkalnych stanowiących własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje Prezydent, - § 2 pkt 6, 7, 9, 11, 12 i 13, - § 3 ust. 7, - § 16 pkt 2 i 3, - § 17 pkt 1 zdanie 2, - § 23 ust. 4, - § 27 ust. 2 pkt 1, - § 37 ust. 3, - § 40 powyższej uchwały z dnia 23 kwietnia 2012 r. stwierdził w tym zakresie jej nieważność. W uzasadnieniu podjętego aktu, Wojewoda odnosząc się do poszczególnych kwestionowanych zapisów, wskazał, że § 1 ust. 1 ww. uchwały stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z przepisów tych bowiem wyraźnie wynika, że prawodawca upoważnił organ stanowiący gminy do ustalenia zasad wynajmowania lokali stanowiących własność gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy oraz pozostających w posiadaniu samoistnym tych podmiotów. Brak jest upoważnienia do określania przez radę gminy norm dotyczących wynajmowania lokali należących do Skarbu Państwa. Wprowadzając w § 2 pkt 6, 7 i 9 kwestionowanej uchwały unormowania będące powtórzeniem lub modyfikacją legalnych definicji i norm, zawartych w aktach rangi ustawowej Rada Miasta wykroczyła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. I tak w § 2 pkt 6 Rada zdefiniowała członków wspólnoty samorządowej podając, iż są to osoby fizyczne faktycznie zamieszkujące na terenie Gminy, centralizujące swoje potrzeby majątkowe lub zawodowe i prowadzące na terenie Gminy gospodarstwo domowe, podczas, gdy z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 25 Kodeksu cywilnego wynika, że mieszkańcem gminy jest osoba fizyczna przebywająca na terytorium gminy z zamiarem stałego pobytu. W § 2 pkt 7 kwestionowanej uchwały zawarto definicję dochodu, która w zestawieniu z definicją "dochodu" zawartą w ustawie ( art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów ..) stanowi modyfikację art. 3 ust. 3 ustawy, w której prawodawca poza treścią przywołaną przez Radę Miasta postanowił, że do dochodu nie wlicza się świadczeń "osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r." Nadto Rada pominęła kwestię sposobu ustalenia dochodu osób prowadzących gospodarstwo rolne. Natomiast § 2 pkt 9 uchwały stanowi modyfikację definicji pojęcia "budynku użyteczności publicznej", a zgodnie z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908 z późn. zm.) uchwała rady, czy też zarządzenie nie może regulować raz jeszcze tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący. Dodatkowo zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu narusza w stopniu istotnym powszechnie obowiązujący porządek prawny. Następnie Wojewoda odniósł się do § 2 pkt 11, 12 kwestionowanej uchwały zawierających własne definicje pojęć "lokal wspólny" oraz "dysponowanie lokalem". Istotne naruszenie prawa organu w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji w przepisach powszechnie obowiązującego prawa do formułowania definicji własnych wskazanych pojęć oraz z okoliczności naruszenia słowniczkiem pojęć ustawowych wymogów poprawnej legislacji, mających swoje umocowanie w dyrektywach rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". W art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca zakreślił krąg osób posiadających prawo do najmu lokalu mieszkalnego z zasobu gminnego. Poza przesłanką niskiego dochodu i pozostawania mieszkańcem gminy, wprowadził także przesłankę niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. W odróżnieniu od przesłanki wysokości osiąganego dochodu, której konkretyzację powierzono radzie gminy mocą art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy, rada gminy nie ma jakiegokolwiek upoważnienia żeby w tekście uchwały definiować pojęcie "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych". Znaczenie tego pojęcia można ustalać tylko i wyłącznie na gruncie przepisów powszechnie obowiązujących w kontekście konkretnego stanu faktycznego. Rada Gminy nie może postanowić tak jak w § 2 pkt 13 kwestionowanej uchwały, iż prawo najmu przysługuje osobie, która nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu lub jego części, lub posiada tytuł do lokalu lub jego części, lecz nie może w nim faktycznie zamieszkiwać albo gdy lokal nie spełnia warunków dla lokalu zamiennego, gdyż norma taka byłaby równoznaczna z modyfikacją znaczenia pojęcia "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" z art. 4 ust. 2 ustawy. Z tych samych względów za istotnie naruszający prawo Wojewoda uznał § 3 ust. 7 uchwały z dnia 23 kwietnia 2012 r., stanowiący, "że Gmina odmawia zawarcia umowy najmu jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe" Art. 4 ww. ustawy określa osoby, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z zasobu gminnego, a tym samym niedopuszczalne jest wyeliminowanie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu jak też osób, które wspólnie zamieszkują z taką osobą (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 490/07). Niezgodne z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego są również regulacje §16 pkt 2 i 3 kwestionowanej uchwały, ponieważ wprowadzenie do uchwały innych wymogów w postaci braku zaległości w opłatach z tytułu używania lokalu, czy właściwego wywiązywania się z obowiązków najemcy jest niedopuszczalne. Kryteria uprawniające wnioskodawcę do ubiegania się o zawarcie z gminą umowy najmu lokalu socjalnego uregulowane zostały w art. 22-25 ww. ustawy i należą do nich wyłącznie: 1/ brak tytułu prawnego do lokalu oraz 2/ spełnienie określonego kryterium dochodowego. Ponadto w przedmiotowej uchwale przewidziano możliwość najmu lokali wyremontowanych lub zaadaptowanych we własnym zakresie i na koszt przyszłego najemcy bez możliwości żądania zwrotu poniesionych nakładów od wynajmującego - § 17 pkt 1, § 23 ust. 4 i § 27 ust. 2 pkt 1 uchwały. Powyższe w ocenie Wojewody stanowi naruszenie prawa, bowiem obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa wymieniają obowiązki wynajmującego i najemcy, z których wyraźnie wynika konieczność ustalenia wzajemnych rozliczeń w umowie zawartej pomiędzy wynajmującym a najemcą lokalu. Również żaden z przepisów ww. ustawy o ochronie praw lokatorów ...., nie upoważnia rady gminy do zamieszczania w uchwale podjętej na podst. art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy przepisów o charakterze klauzul umownych, a taki mają wskazane regulacje. Zawarte w § 37 ust. 3 uchwały postanowienie, że "odmowa przyjęcia oferowanego lokalu skutkuje skreśleniem z wykazu" sprzeczne jest z celem ustawy i zdaniem Wojewody oznacza stworzenie negatywnej przesłanki materialno-prawnej wykraczającej poza granice zakreślone delegacją ustawową. Zakwestionowana regulacja pozostaje w sprzeczności ze skonkretyzowanym w art. 4 ww. ustawy o ochronie lokatorów (...), obowiązkiem gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty spełniających kryteria do ubiegania się o lokal z zasobu mieszkaniowego gminy i jest nieuzasadnionym pozbawieniem uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu z zasobów gminy starań o uzyskanie lokalu najbardziej dla nich odpowiedniego. Końcowo Wojewoda zakwestionował § 40 uchwały dotyczący pobierania kaucji zabezpieczającej na pokrycie należności z tytułu najmu lokalu przysługującej wynajmującemu w dniu opróżnienia lokalu, który narusza zasadę swobody umów wyrażoną w art. 353 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którą strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny wg swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Wyłącznie bowiem najemca oraz dysponent mienia komunalnego, czyli wójt (burmistrz, prezydent miasta) lub osoba przez niego upoważniona, jako równorzędne strony stosunku cywilnoprawnego będą władne ustalić w umowie najmu wysokość kaucji zabezpieczającej i inne koszty dot. tej umowy. Rada Miasta Szczecin nie jest stroną umowy najmu w związku z tym nie jest uprawniona ustalać wysokości kaucji warunkującej zawarcie umowy, czy też decydować jakie podmioty z obowiązku jej uiszczenia będą zwolnione. Rada Gminy Szczecin reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego K.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 3 pkt 7 uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 23 kwietnia 2012 r. Zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego wniosła o jego uchylenie w części dot. stwierdzenia nieważności § 3 pkt 7. Zdaniem skarżącej danie gminie prawa odmowy zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego nie stoi w sprzeczności z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że zaspokojeniu winny podlegać potrzeby dotychczas niezaspokojone i nie jest racjonalnym zawieranie umów najmu z osobami, które potrzeby mieszkaniowe mają zaspokojone, a tym samym lokal komunalny nie jest im niezbędnie potrzebny. Należy również mieć na uwadze obowiązek gminy racjonalnego gospodarowania zasobem wolnych lokali komunalnych. Na poparcie swego stanowiska skarżąca powołała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r. , sygn. akt I OSK 82/08 z którego wprost wynika uprawnienie gminy do weryfikacji wniosków o przydział lokalu w oparciu o przesłankę wysokości dochodów i warunków zamieszkiwania wnioskodawcy w dacie realizacji wniosku. Właśnie taka weryfikacja przewidziana została w § 3 ust. 7 uchwały. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia Sąd stwierdził, że art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów..., wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem lokalu od gminy, gdyż przeszkodę może stanowić kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale oraz warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając swoje stanowisko w części dot. § 3 ust. 7 uchwały organ wskazał, że prawodawca zakreślił krąg osób posiadających prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu do którego w myśl art. 4 ust. 1 i 2 należą mieszkańcy gminy mający niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe i prowadzący gospodarstwa domowe o niskich dochodach. Jednocześnie ustawodawca powierzył radzie gminy kompetencję do unormowania wysokości dochodu gospodarstwa domowego, decydującej o nabyciu prawa do najmu takiego lokalu przez wskazanie granicy maksymalnej osiąganego dochodu powyżej której mieszkaniec konkretnej gminy nie ma prawa do ubiegania się o najem lokalu z gminnego zasobu z uwagi na możliwość zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych na wolnym rynku. Poza przesłanką niskiego dochodu i pozostawania mieszkańcem gminy prawodawca wprowadził też przesłankę niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Jednakże rada gminy nie ma jakiegokolwiek upoważnienia aby w tekście uchwały definiować pojęcie "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych". Jest to pojęcie ustawowe kształtujące prawo najmu lokalu mieszkalnego z zasobu gminy. Znaczenie tego pojęcia można ustalać tylko i wyłącznie na gruncie przepisów powszechnie obowiązujących w kontekście konkretnego stanu faktycznego. Rada gminy nie może postanowić tak jak w omawianym stanie faktycznym – iż prawo najmu przysługuje osobie, która nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu lub posiada tytuł prawny do lokalu lub jego części, lecz nie może w nim faktycznie zamieszkiwać albo gdy lokal nie spełnia warunków dla lokalu zamiennego, ponieważ norma taka byłaby równoznaczna z modyfikacją znaczenia pojęcia "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych". Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 j.t.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Podstawą prawną do podjęcia uchwały Rady Miasta Szczecin z dnia 23 kwietnia 2012 r., która została uznana za niezgodną z prawem w części wskazanej w rozstrzygnięciu nadzorczym organu nadzoru, był art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (zwanej dalej ustawą). Jako, że skarga Gminy Miasto Szczecin dotyczy wyłącznie części rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność § 3 ust. 7 uchwały, stąd Sąd zajmie się wyłącznie tym zagadnieniem. Kompetencja nadzorcze Wojewody wynikają z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ingerencja organu nadzoru w uchwałodawczą działalność samorządu może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy organy samorządowe działają niezgodnie z obowiązującym prawem. Uchwała lub zarządzenie sprzeczne z prawem są nieważne. Przepis, którego nieważność stwierdził Wojewoda Zachodniopomorski stanowi, że cyt. : Gmina odmawia zawarcia umowy najmu jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Definicja pojęcia "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe" znalazła w § 2 pkt 13 uchwały i wynika z niej, że cyt. : niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe to sytuacja, w której osoba nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub posiada tytuł prawny do lokalu lub jego części, lecz nie może w nim faktycznie zamieszkiwać lub gdy lokal nie spełnia warunków dla lokalu zamiennego. Zdaniem Sądu trafne jest stanowisko organu nadzoru, który wskazuje na art. 4 ust. 2 ustawy jako na podstawę do określenia kręgu osób posiadających prawo do najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu. Wspomniany przepis stanowi, że gmina zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. W myśl zaś art. 4 ust. 1 ustawy do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy dał gminie delegację ustawową do określenia wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu. Natomiast w obowiązującym stanie prawnym nie ma jakiegokolwiek upoważnienia, aby w tekście uchwały w sprawie ustalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy definiować pojęcie niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych jak i brak jest też podstaw aby zamieszczać przepis mocą którego gmina odmawia zawarcia umowy najmu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Rozwiązanie przyjęte w § 3 pkt 7 uchwały jest konsekwencją przyjęcia przez Radę Miasta Szczecin definicji "niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych" i wobec stwierdzenia nieważności § 2 pkt 13 zasadnym było stanowisko Wojewody aby uznać, że § 3 pkt 7 uchwały jest również sprzeczny z prawem. Termin "niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe" należy do pojęć ustawowych i jego znaczenie można ustalać tylko i wyłącznie na gruncie przepisów powszechnie obowiązujących odnosząc się do konkretnego stanu faktycznego. Uchwała będąca przedmiotowego niniejszego postępowania jest aktem prawa miejscowego. W myśl zaś art. 94 Konstytucji RP organy samorządowe stanowią akty prawa miejscowego na podstawie ustaw i w granicach upoważnienia ustawowego. Wspomniane przez pełnomocnika Gminy Szczecin względy celowościowe nie mogą być podstawą do legalizacji § 3 pkt 7 uchwały gdyż organ nadzoru ocenia wyłącznie zgodność z prawem podjętych uchwał i wobec stwierdzenia, że brak jest upoważnienia ustawowego aby wprowadzić w życie dany przepis, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, Wojewoda jest zobowiązany do ingerencji nadzorczej. Sąd nie podziela argumentów skargi, które wskazują na możliwość rozszerzonej wykładni art. 4 ustawy. Jak słusznie zauważyła skarżąca jedyne kryterium jakie ustalił ustawodawca to "niskie dochody" osób wobec których gmina ma obowiązek zaspokoić potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem Sądu gmina musi działać wyłącznie w oparciu o normy kompetencyjne i dotyczy to także delegacji ustawowej, której norm gmina nie może przekroczyć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie dopatrzył się aby organ wydając rozstrzygnięcie nadzorcze naruszył przepisy prawa procesowego lub materialnego. Z tych przyczyn WSA w Szczecinie działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.