II SA/Sz 767/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi H. C. i R. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu podziału działki oddala skargę. Wójt Gminy K. postanowieniem z dnia [...] r. negatywnie zaopiniował przedłożony projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] ha z obrębu G.. W wyniku zaskarżenia powyższego postanowienia przez H. i R. C., współwłaścicieli działki nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., postanowieniem z dnia [...] r. uchyliło postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 104 K.p.a. w zw. z art. 93 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ponownie zaopiniował negatywnie projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] ha położonej przy ul. [...] w G. na [...] działek pod zabudowę oraz [...] działki pod drogi wewnętrzne, jako niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wskazał, iż planowany podział jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu, określonymi dla terenu o symbolu[..] , w którym położona jest przedmiotowa działka, ze względu na niespełnienie warunków dotyczących: linii podziału określonych w zapisach planu; powierzchni działek, gdyż minimalna powierzchnia działki winna wynosić 1.500 m²; szerokości frontowej działki, która według planu wynosić winna minimum 35 m; ilości miejsc parkingowych na każdej z działek. W zażaleniu na powyższe postanowienie H. i R. C. podnieśli, że: organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły; organ próbuje narzucić swoją wykładnię zapisów miejscowego planu, stawiając tezę, że w przypadku podziału nieruchomości należy stosować zapisy planu w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, wskazując, że zapisy § 11 miejscowego planu nie są obowiązujące dla podziału nieruchomości, lecz obowiązują zapisy § 22 ust. 5 pkt 5, dotyczące zasad warunków scalania i podziału nieruchomości; zadaniem organu opiniującego podział na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest zbadanie wyłącznie przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek, natomiast nie upoważniają organu w ramach posiadanego władztwa planistycznego, do określania dodatkowych szczegółowych zasad podziału, zaś zgodność z ustaleniami planu nie oznacza uprawnienia do zamieszczania w nim zasad podziału, a oznacza tylko zbadanie, czy projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie; wszystkie wydzielone działki posiadają dostęp do drogi publicznej, bezpośredni oraz pośredni przez drogi wewnętrzne; podział działki przebiega wzdłuż linii rozgraniczających tereny funkcjonalne; organ opiniujący podział nie jest związany przebiegiem linii podziału nieruchomości naniesionych na rysunku planu miejscowego oraz minimalną szerokością frontu działki, tym bardziej, iż w zapisie planu Rada Gminy K. zaleciła minimalną szerokość frontu działki, a według słownika języka polskiego zalecić oznacza doradzić wykonanie czyli jest to sugestia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 518), po rozpatrzeniu zażalenia H. i R. C., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium wyjaśniło, iż wskazane w przedłożonej koncepcji linie podziału działki nr [...] nie są zgodne z obowiązującymi liniami podziału terenu funkcjonalnego [...] w którym położona jest ta działka. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że wydzielenie przez właścicieli planowanych 15 nowych działek pod zabudowę i 3 działek pod drogi wewnętrzne, według linii podziału wskazanych w przedłożonej koncepcji, uniemożliwi realizację ustaleń miejscowego planu dla tego terenu funkcjonalnego nie tylko w zakresie linii podziału, ale również w zakresie ustalonych w planie dla tego terenu [...] parametrów i wskaźników zabudowy, takich jak: 10 m od linii rozgraniczającej pasa technicznego; szerokość minimalna frontu 35 m; miejsca postojowe dla samochodów - według § 15 ustaleń planu, tj. np. wynajem pokoi w domach mieszkalnych jednorodzinnych: 1 miejsce na 2,5 wynajmowane pokoje; działalność usługowa (handel, gastronomia) w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej - 1 miejsce na każde 40 m² powierzchni usługowej. Oznacza to niezgodność przedłożonej koncepcji podziału działki nr [...] obręb [...] z ustaleniami miejscowego planu. Wskazane w części tekstowej planu linie podziału terenu [...] oraz ustalone w § 22 ust. 5 pkt 3 dla tego terenu parametry i wskaźników kształtowania zabudowy pozwolą zrealizować zabudowę zgodną z ustaleniami miejscowego planu. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, Kolegium uznało je wszystkie za niezasadne. Według Kolegium w przepisach art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał, że w miejscowym planie określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady kształtowania zabudowy i wskaźniki zagospodarowania terenu, do których zalicza się: linie podziału, linie rozgraniczające od drogi publicznej, wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy działki, powierzchnię biologicznie czynną w procentach, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania oraz gabaryty obiektów. Oznacza to, że organ jest upoważniony do określania bardzo szczegółowych zasad podziału nieruchomości objętej miejscowym planem. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. H. C. i R.C. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. W skardze zarzucili naruszenie: 1) art. 93 ust. 1, 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez ich błędne zastosowanie i ustalenie, iż proponowany podział nieruchomości skarżących jest niezgodny z postanowieniami uchwały Nr XXXVIII/215/2006 Rady Gminy [...] z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] , gmina K., 2) § 6 pkt 9, § 11 i § 22 ust. 5 pkt 3 uchwały Nr XXXVIII/215/2006 Rady Gminy [...] z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości [...] , gmina K. (dalej: mpzp) przez ich nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu wskazali, że organ II instancji błędnie przyjął, iż Rada Gminy w K. w granicach władztwa planistycznego określonego w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może ustanawiać dowolne ograniczenia co do zabudowy objętej planem a w szczególności w zakresie ustalenia linii dopuszczalnego podziału nieruchomości. W tym zakresie odwołali się do wyroku WSA w S. z dnia 19 września 2013 r. w sprawie II SA/Sz 446/13 wskazując, że zamieszczenie w uchwale obok zasad scalania i podziału nieruchomości norm normujących zasady i warunki swoistej parcelacji terenu poprzez wprowadzenie definicji "linii zasad podziału terenu" jest obiektywnie niezgodne z prawem, a przez to prowadzi do przekroczenia władztwa planistycznego Gminy [...] . Nadto, zdaniem skarżących, istotną wadą m.p.z.p., uniemożliwiającą zastosowanie w tej sprawie § 6 pkt 9 m.p.z.p., jest rozbieżność pojęciowa pomiędzy definicją zawartą w § 6 pkt 9 m.p.z.p., a słownikiem planu wyznaczającym sporne linie. Paragraf 22 ust. 5 m.p.z.p., określający ustalenia szczegółowe dla terenu działki [...] [...] nie określa zasad podziału terenu, ani rysunek planu dla działki nie wyznacza linii projektowanych podziałów zgodnie z § 6 pkt 9 m.p.z.p. Rysunek planu wyznacza jedynie linie proponowane, a więc nie wiążące dla właścicieli gruntów. Tym samym linie wyznaczone na rysunku planu, które organ II instancji uznał za uzasadniające utrzymanie negatywnego postanowienia Wójta Gminy [...] , nie wyrażają normatywnego obowiązku po stronie właścicieli a jedynie stanowią wskazówkę, propozycję co do ich przebiegu, niewiążącą dla właścicieli nieruchomości gruntowej. O ile bowiem § 6 pkt 9 m.p.z.p. określa definicję "linie zasad podziału terenu", to skoro w uchwale stanowiącej m.p.z.p. to określenie nie jest w ogóle użyte, to jest do pusta definicja legalna nie kształtująca praw i obowiązków właścicieli nieruchomości objętych planem. Skarżący wskazali także, iż pojęcie działki budowlanej nie jest tożsame z działką gruntu. Biorąc pod uwagę art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie to może odnosić się do nieruchomości gruntowej (czyli działki lub działek objętych księgą wieczystą) lub działek gruntu stanowiących odrębne nieruchomości. Rada Gminy w kwestionowanym § 6 pkt 9 m.p.z.p. nie doprecyzowała czy określone rysunkiem m.p.z.p. odnoszą się do podziału na działki gruntu czy na nieruchomości gruntowe. Ma to istotne znaczenie dla wykładni § 6 pkt 9 m.p.z.p. skoro skarżący projektują podział działki [...] na 15 działek gruntu stanowiących jedną nieruchomość gruntową pomimo ich wydzielenia. W ocenie skarżących określone w § 22 ust. 5 pkt 3 m.p.z.p. parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu nie mają zastosowania przy dokonywaniu oceny zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. W konsekwencji dokonując oceny zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego przez pryzmat warunków określonych dla zabudowy w § 22 ust. 5 pkt 3 m.p.z.p. organ II instancji naruszył art. 93 ust. 4 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518). Przepis art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Stosownie do ust. 2 zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika natomiast, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5). Z powyższych przepisów wynika, że opiniując projekt podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. W tym miejscu zasadnym jest wskazać, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Przy tym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wskazać również należy, że ewidencyjny podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową planu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2005r.,I SA/Wa 1918/04, LEX nr 213637, Ewa Bończak-Kucharczyk – Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, System Informacji Prawnej LEX oraz Marian Wolanin – "Podziały i scalenia nieruchomości", Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2011). Bezsporne jest, że planowana do podziału działka skarżących nr [...] położona w obrębie [...] znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr XXXVIII/ 1215/2006, z dnia 8 sierpnia 2006 r. (Dz. Urz. Wojew. Zach. Nr 99, poz.1868). Z załączników graficznych do tej uchwały wynika, że działka skarżących, objęta wstępnym projektem podziału, mieści się w granicach terenu elementarnego, który posiada oznaczenie na załączniku graficznym do planu[...] . Fakt ten nie budzi wątpliwości, ani nie jest sporny między stronami, chociaż na rysunku planu brak jest działki o nr [...] . Jednak wydaje się pewnym, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału widniejącej na rysunku planu w granicach terenu elementarnego [...] działki nr [...] . W części tekstowej planu ustalenia szczegółowe dla terenu [...] (rozdział III, § 22 ust. 5) w pkt 5 zawarte zostały zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości o treści: a) zasady podziału na działki zgodnie z rysunkiem planu, b) powierzchnia działek - min. 1500 m2, c) szerokość minimalna frontu działki 35 m. Zauważyć należy, że w chwili obecnej teren elementarny [...] obejmuje dwie działki, tj. działkę skarżących nr [...] oraz działkę nr [...] . Przytoczone powyżej ustalenia planu są wspólne dla obu działek, jak również naniesione na rysunku planu proponowane linie podziału obejmują obie działki. Analiza ustaleń części tekstowej planu w połączeniu z częścią graficzną prowadzi do wniosku, że plan zakłada połączenie działek nr [...] i nr [...] , a następnie podział na dziewięć działek budowalnych oraz wydzielenie jednego ciągu pieszo-jezdnego. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, nie ma żadnych podstaw do kwestionowania, że zawarte w planie w § 22 ust. 5 pkt 5 zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości nie znajdują zastosowania do działki skarżących. Działka skarżących niewątpliwie mieści się w granicach terenu elementarnego [...] i ustalenia dla tego terenu przewidują, że powinna zostać scalona z działką nr [...] , a następnie podzielona na dziewięć działek. Nawet jeżeli zgodzić się ze skarżącymi, że wyznaczone na rysunku planu linie podziału nieruchomości nie są wiążące, ponieważ wyznaczone zostały jako proponowane, to i tak nowo wydzielone działki muszą spełniać pozostałe ustalenia planu, tj. minimalnej powierzchni działki - 1.500 m² oraz minimalnej szerokości frontu działki - 35 m. Przedłożony przez skarżących do zaopiniowania wstępny projekt podziału nieruchomości zakłada wydzielenie działek budowlanych o powierzchni od 1.002 m² do 1.304 m², a zatem o powierzchni niezgodnej z ustaleniami planu. W takiej sytuacji uznać należy, że proponowany przez skarżących podział terenu nie spełnia bezwzględnego ustawowego wymogu - zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego organy nie mogły zaopiniować przedłożonego projektu pozytywnie. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić również należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości, a nie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania, jak już wcześniej wyjaśniono, jest przepisem prawa miejscowego i dopóki nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego organy administracji publicznej, jaki i Sąd, zobowiązane są do jego stosowania. Nadto wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 października 2015 r. , sygn. akt II OSK 235/14 uchylił wyrok tutejszego Sądu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 446/13 i oddalił skargę. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.