II SA/Sz 769/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska Sędzia WSA Alicja Polańska po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] marca 2023 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy B. I. stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 18, § 19, § 20 i § 21; II. w pozostałym zakresie oddala skargę. Prokurator P. S., dalej "Prokurator" złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. (dalej "organ") z dnia 21 marca 2019 r. nr V/34/19 w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy B. " (Dz. Urz. Województwa Z. z 2019 r. poz. 2208 - dalej "uchwała") i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. § 8, § 18, § 19 § 20,§ 21, § 22, § 25 ust. 5-7 oraz § 25 ust. 10 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w B. nr V/34/19 z dnia 21 marca 2019 r., zmienionej następnie uchwałą nr XXXIV/301/2021 Rady Miejskiej w B. z dnia 5 października 2021 r. w sprawie przyjęcia zmiany "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy B. ". Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy B. (dalej "regulamin") stanowi załącznik do ww. uchwały. Prokurator zarzucił organowi istotne naruszenie prawa, tj.: 1. istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm. dalej "u.z.z.w"), art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, przez nałożenie w § 8 załącznika do zaskarżonej uchwały na osobę, która wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy, obowiązku przedstawienia przedsiębiorstwu dokumentu określającego aktualny stan prawny nieruchomości, z wyjątkiem sytuacji, o której w § 6; 2. istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 5 u.z.z.w. i art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, przez określenie w § 18-21 załącznika do zaskarżonej uchwały sposobu rozwiązania umowy o zapatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym a odbiorcą usług, czasu trwania umowy, formy wypowiedzenia umowy, czasu rozwiązania umowy pomimo, iż zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.z.w. - przedmiotowa materia winna zostać uregulowana w treści umowy o zapatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym a odbiorcą usług; 3. istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 5 u.z.z.w. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej, przez wskazanie w § 22 załącznika do zaskarżonej uchwały dodatkowego stanu faktycznego, w którym przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może wstrzymać dostawę wody lub odbiór ścieków oraz wskazanie w § 25 ust. 10 obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne w przypadku stwierdzenia nielegalnego poboru lub odprowadzania ścieków, w sytuacji gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 8 u.z.z.w.; 4. istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 5 u.z.z.w. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez uregulowanie w § 25 ust. 5-7 załącznika do zaskarżonej uchwały kwestii dotyczącej sposobu ustalania ilości odprowadzonych ścieków oraz sposobu ich ustalania w przypadku braku urządzeń pomiarowych podczas gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 27 ust. 4-6 u.z.z.w., istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 5 u.z.z.w. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez wskazanie w § 25 ust. 10 pkt 1 i 3 załącznika do zaskarżonej uchwały obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, w sytuacji gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 8 ust. 1 u.z.z.w., a nadto dokonanie tej regulacji w sposób modyfikujący normę ustawową. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały w zaskarżonym zakresie. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie i ustosunkował się do zarzutów skargi. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 września 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów zgodnie z wnioskiem stron. Strony poinformowano o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40); dalej: "u.s.g.". Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., o sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). Z powyższych uwag wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny, przez co należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Wyjaśnić należy, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe ani czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. Zatem nie każde uchybienie, w tym polegające na powtórzeniu norm ustanowionych innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, koniecznym czyni skorzystanie przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259- dalej "p.p.s.a."). Jeżeli dany przepis regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie stanowi niedozwolonej modyfikacji innej obowiązującej normy prawa (ustawowej definicji, ustawowego zakresu odpowiedzialności), a jedynie jej powtórzenie lub przypomnienie, to naruszenie polegające na wykazywanym, niewątpliwym naruszeniu zasad techniki prawodawczej, nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności. Dodać należy, że w doktrynie zwraca się uwagę, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej nie może stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; dalej "z.t.p."), a jedynie – i to wyjątkowo – wzorzec posiłkowy. Reguły wynikające z Zasad techniki prawodawczej (z.t.p.) nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. A zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym" (por. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, "Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r., s. 205). Raz jeszcze należy podkreślić należy, że ocena legalności poszczególnych przepisów uchwały dotyczący zakresu kontroli przez sądy administracyjne postanowień aktów prawa miejscowego przez stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia oraz wynikać wprost z treści danego przepisu. Zaskarżona uchwała podlega badaniu w świetle przepisów u.z.z.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Stosownie do art. 19 ust. 1 u.z.z.w., rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne. Organ regulacyjny opiniuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w zakresie zgodności z przepisami ustawy i wydaje, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, opinię nie później niż w terminie miesiąca od dnia doręczenia tego projektu (art.19 ust. 2 u.z.z.w.). Rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 3 u.z.z.w.). Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 u.z.z.w.). Zgodnie z art. 19 ust. 5 u.z.z.w., regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zdaniem Sądu, art. 19 ust. 5 u.z.z.w. odnosi się do praw i obowiązków przedsiębiorstwa oraz odbiorcy usług i zakres tego przepisu jest otwarty, o czym stanowi użycie przez ustawodawcę słów "w tym"- które należy czytać jako "w szczególności", co oznacza, iż poza wymienionymi zagadnieniami od pkt 1 do pkt 9, może określać prawa i obowiązki ww. podmiotów również w innych kwestiach. Odnośnie zarzutu nr 1 wskazać należy, że zakwestionowany § 8 regulaminu brzmi: "Składając wniosek określony w § 7 osoba, której nieruchomość została przyłączona do sieci, jest zobowiązana przedstawić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu dokument określający aktualny stan prawny przyłączonej nieruchomości, z zastrzeżeniem § 6." Zgodnie z § 7 regulaminu, umowa jest zawierana na pisemny wniosek osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości, przyłączonej do sieci znajdującej się w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Stosownie do § 6 regulaminu, umowa, o której mowa w ust. 1, może zostać zawarta w lokalu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego lub poza tym lokalem. W przypadku zawarcia umowy poza lokalem przedsiębiorstwa, odbiorcy usług będącemu konsumentem przysługuje prawo odstąpienia od takiej umowy w terminach i na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 maja 2014 r. o prawach konsumenta (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 683 ze zmianami). Zdaniem Prokuratora, organ w zapisie § 8 regulaminu przekroczył zakres delegacji ustawowej przez nałożenie na osobę, wnioskującą o zawarcie umowy obowiązku przedstawienia przedsiębiorstwu dokumentu określającego aktualny stan prawny nieruchomości, z wyjątkiem sytuacji, o której w § 6. Prokurator wskazał, że prawdopodobnie organowi chodziło o wyjątek z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Prokurator, powołując się na treść art. 6 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. podał, że ustawodawca od osoby, ubiegającej się o zawarcie umowy wymaga tylko fizycznego przyłączenia do sieci, złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy, W ww. przepisie nie wymaga się przedłożenia żadnych dodatkowych dokumentów. Organ stwierdził, że nie naruszył prawa, zaś żądany dokument jest jedyną możliwością zweryfikowania przez przedsiębiorstwo dopuszczalności zawarcia umowy w świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w. Organ podał, że faktycznie w zaskarżonym paragrafie błędnie odesłano do § 6, winno być do § 9, który stanowi, że umowa może zostać zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, po wykazaniu przez nią faktu korzystania z przyłączanej nieruchomości. Organ wniósł o oddalenie zarzutu Prokuratora, ewentualnie o stwierdzenie nieważności tego paragrafu w części w zakresie słów "z zastrzeżeniem § 6." Sąd uznał, że ocena zarzutu Prokuratora wymaga przytoczenia poniższych przepisów. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.z.z.w., dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą ścieków. Na podstawie art. 6 ust. 2 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Na mocy art. 6 ust. 1 u.z.z.w., umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Stosownie do art. 19 ust. 5 pkt 2 i 4 u.z.z.w. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa oraz odbiorców usług, w tym szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług oraz warunki przyłączania do sieci. W tym miejscu konieczne jest odwołanie się do pojęć trybu i warunku. Według Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego pod red. S. Dubisza, PWN, Warszawa 2008, tryb to unormowany przepisami, zwyczajami sposób prowadzenia jakiejś sprawy; procedura; tryb postępowania, załatwianie czegoś. Warunek zaś to czynnik od którego uzależnione jest istnienie, zajście czegoś; zastrzeżenie od którego spełnienia zależy zrealizowanie czegoś, wymagane żądanie stawiane przy zawieraniu jakiejś umowy. Według Słownika Języka Polskiego pod red. M. Szymczaka, PWN Warszawa 1996, tryb to ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw; metoda postępowania, sposób, system, tryb postępowania, załatwiania czegoś. Warunek zaś to czynnik od którego uzależnione jest istnienie czegoś; zastrzeżenie, od którego spełnienia zależy dotrzymanie zrealizowanie czegoś; wymaganie żądanie stawiane przy zawieraniu jakiejś umowy. Według Słownika Języka Polskiego, L. Drabik i inni, PWN Warszawa 2011, tryb to ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw. Warunek zaś to czynnik od którego uzależnione jest istnienie lub zajście czegoś; zastrzeżenie od którego spełnienia zależy zrealizowanie czegoś. Z powyższego wynika, że pojęcia trybu i warunku są zbieżne w każdym ze słowników. Zdaniem Sądu, na tle niniejszej uchwały, tryb to procedura załatwiania wniosków, składanych przez odbiorców usług, zaś warunek to czynnik, od którego uzależnione jest zrealizowanie: przyłączenie do sieci, dostęp do sieci, zawarcie umowy z odbiorcami usług, dostarczanie wody na cele przeciwpożarowe. Wskazać należy, że z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. wynika, że nie z każdym może być zawarta umowa, a jedynie z osobą, która dysponuje tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości bądź osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Dlatego też przedsiębiorstwo ma prawo żądać od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy, jak i od osoby ubiegającej się o podłączenie nieruchomości do sieci, aby wykazała się albo tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości albo też wykazała, że jest posiadaczem nieruchomości (poprzez określenie swojego statusu), tylko bowiem na tej podstawie może ustalić, czy dana osoba jest uprawniona do ubiegania się o podłączenie nieruchomości do sieci oraz o zawarcie umowy. Taka regulacja ma na celu wykluczenie możliwości podłączenia nieruchomości do sieci na wniosek osoby nieposiadającej żadnego tytułu do nieruchomości i nie będącej jej posiadaczem, czy też zawarcia z taką osobą umowy. Przedsiębiorstwo winno posiadać możliwość zweryfikowania uprawnienia wnioskującego o zawarcie umowy czy też o podłączenie nieruchomości do sieci (por. wyrok WSA Kielce z dnia 19 sierpnia 2020 r. o sygn. II SA/Ke 372/20; wyrok WSA Gliwice z dnia 19 lutego 2020 r. o sygn. II SA/Gl 1569/19, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Sz 702/21). Zdaniem Sądu, zapis § 8 regulaminu mieści się w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., tj. określenia praw i obowiązków przedsiębiorstwa oraz odbiorcy usług. W § 8 regulaminu chodzi o to, żeby dana osoba wykazała swój tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, która ma być podłączona do sieci, lecz nie wyklucza to faktu, iż sama nieruchomość może mieć nieuregulowany stan prawny. Sąd uznał zatem zarzut Prokuratora za niezasadny. Zdaniem Sądu, nie ma też powodu częściowego stwierdzenia nieważności § 8 regulaminu, gdyż błędne powołanie się na § 6 zamiast § 9 nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które uzasadnia zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. Odnośnie zarzutu nr 2 wskazać należy, że zakwestionowane § 18-21 regulaminu brzmią: "§ 18 - umowa może być rozwiązana przez odbiorcę usług z zachowaniem okresu wypowiedzenia określonego w umowie, z uwzględnieniem postanowień § 6; § 19 - rozwiązanie umowy za wypowiedzeniem przez odbiorcę usług następuje poprzez złożenie pisemnego oświadczenia woli w siedzibie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego lub przesłanie takiego oświadczenia za pomocą przesyłki listowej; § 20 - umowa może zostać zawarta na czas określony w następujących wypadkach: 1. na wniosek odbiorcy usług; 2. w przypadku legitymowania się przez odbiorcę usług jedynie czasowym tytułem prawnym do nieruchomości; 3. w sytuacji, gdy dostawca ścieków przemysłowych legitymuje się pozwoleniem wodnoprawnym na odprowadzanie ścieków wydanym na czas określony; § 21 - umowa zawarta na czas określony ulega rozwiązaniu z chwilą upływu okresu, na jaki została zawarta." Zdaniem Prokuratora, organ w zapisach § 18-21 regulaminu przekroczył zakres delegacji ustawowej, przez określenie w nich: sposobu rozwiązania umowy o zapatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym a odbiorcą usług, czasu trwania umowy, formy wypowiedzenia umowy, czasu rozwiązania umowy, mimo że przedmiotowa materia winna zostać uregulowana w treści umowy o zapatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Organ stwierdził, że ww. zapisy regulaminu nie naruszają prawa, gdyż stanowią wypełnienie delegacji art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., tj. warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Odmienne stanowisko powodowałoby konieczność przyjęcia, że pkt 2 w art. 19 ust. 5 u.z.z.w. byłby zbędny, co przeczyłoby założeniu racjonalności ustawodawcy. Odnośnie powyższego zarzutu Sąd podkreślił, że zasada swobody umów zawarta jest w art. 353ą K.c. i stanowi, że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Oznacza to, że mimo iż strony mogą dowolnie kształtować zapisy łączącej ich umowy to podlegają one ograniczeniom wynikającymi, m.in. z przepisów, w tym przepisów prawa miejscowego. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że organ wkroczył w materię stosunków cywilnych zbyt głęboko. Jak wyżej wskazano dostarczanie wody i odbiór ścieków następuje na podstawie zawartej umowy między przedsiębiorstwem a odbiorcą usług. Zakwestionowanych przepisy uchwały nie można zaliczyć do szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami z art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w., gdyż w istocie wkraczają w treść umowy łączącej przedsiębiorstwo i odbiorcę usług. Sąd stwierdził zatem nieważności § 18, §19, § 20 i § 21 regulaminu. Odnośnie zarzutu nr 3 i nr 5 wskazać należy, że zakwestionowane § 22 i § 25 ust. 10 regulaminu brzmią: "§ 22 - Po rozwiązaniu umowy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może zaprzestać świadczenia usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w stosunku do odbiorcy usług i w tym zakresie może zastosować odpowiednie środki techniczne i organizacyjne uniemożliwiające dalsze korzystanie z usług; § 25 ust. 10 - W przypadku stwierdzenia nielegalnego poboru wody lub nielegalnego odprowadzania ścieków, tj. bez zawartej umowy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne: 1. zgłasza ten fakt odpowiednim służbom państwowym; 2. odcina nielegalne przyłącze wodociągowe i/lub przyłącze kanalizacyjne; 3. obciąża osobę nielegalnie pobierającą wodę i/lub nielegalnie odprowadzającą ścieki za ilość zużytej wody i/lub odprowadzonych ścieków w oparciu o przeciętne normy zużycia wody za wszystkie miesiące, w których woda ta była pobierana; w przypadku jednoczesnego nielegalnego odprowadzania ścieków, ilość ścieków ustala się jako równą ilości wody nielegalnie pobranej." Zdaniem Prokuratora, organ w zapisie § 22 regulaminu przekroczył zakres delegacji ustawowej, przez wskazanie w § 22 załącznika do zaskarżonej uchwały dodatkowego stanu faktycznego, w którym przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może wstrzymać dostawę wody lub odbiór ścieków oraz wskazanie w § 25 ust. 10 obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne w przypadku stwierdzenia nielegalnego poboru lub odprowadzania ścieków, w sytuacji gdy zagadnienie to zostało uregulowane w art. 8 u.z.z.w. Prokurator podał, że w § 22 regulaminu zawiera wskazanie dodatkowego stanu faktycznego, w którym przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne może wstrzymać dostawę wody lub odbiór ścieków. W ocenie Prokuratora, art. 19 ust. 5 u.z.z.w., nie daje prawa radzie miasta do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących inne zagadnienia niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, bowiem oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Według Prokuratora, w § 25 ust. 10 regulaminu organ nie tylko wkroczył w materię regulowaną ustawą, lecz również ją zmodyfikował, gdyż wskazał na obowiązek przedsiębiorstwa w zakresie odcięcia lub zamknięcia przyłącza w przypadku stwierdzenia jego nielegalnego charakteru, podczas gdy ustawa używa terminu "może". Ponadto organ wprowadził obowiązek powiadomienia o wykryciu takiego przyłącza odpowiednich służb państwowych, podczas gdy ustawa wskazuje wyraźnie, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powiadamia jedynie o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru wody zawiadamia powiatowego inspektora sanitarnego (obecnie państwowego powiatowego inspektora sanitarnego), wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz odbiorcę usług co najmniej na 20 dni przed planowanym terminem odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. Prokurator podał, że uchwała pomija w swej treści ustawowy obowiązek równoczesnego udostępnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i poinformowania o możliwościach korzystania z tego punktu. Organ stwierdził, że ww. przepisy regulaminu nie naruszają prawa. Przepis § 22 określa jedynie obiektywne konsekwencje mogące pojawić się po rozwiązaniu umowy. Według organu, określone w § 22 regulaminu działanie zawsze musi zostać przeprowadzone zgodnie z prawem i nie następuje każdorazowo. W przepisie tym organ świadomie użył słów "może zaprzestać", a nie "zaprzestaje". Przepis § 25 pkt 10 regulaminu mieści się w zakresie art. 19 ust. 5 pkt 3 u.z.z.w., tj. sposobie rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Regulacja ta nie narusza, według organu, art. 8 ust. 1 u.z.z.w., gdyż jest jego uzupełnieniem umożliwiającym odbiorcy regulaminu kompleksowe i pełne zrozumienie kierowanych do niego praw i obowiązków. Organ wskazał, że jednym z nadrzędnych celów każdego aktu powszechnie obowiązującego jest jego czytelność. Sąd uznał, że ocena zarzutu Prokuratora wymaga przytoczenia poniższych przepisów. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.z.z.w., przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, jeżeli: 1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa; 2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty; 3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego; 4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, które odcięło dostawę wody z przyczyny, o której mowa w ust. 1 pkt 2, jest obowiązane do równoczesnego udostępnienia zastępczego punktu poboru wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi i poinformowania o możliwościach korzystania z tego punktu (art. 8 ust. 2 u.z.z.w.). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne o zamiarze odcięcia dostawy wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz o miejscach i sposobie udostępniania zastępczych punktów poboru wody zawiadamia powiatowego inspektora sanitarnego, wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz odbiorcę usług co najmniej na 20 dni przed planowanym terminem odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego (art. 8 ust. 3 u.z.z.w.). Zdaniem Sądu, § 22 regulaminu nie narusza prawa, gdyż w istocie jest jedynie informacją i nie wkracza w prawa oraz obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Nie można uznać, że przepis ten narusza w sposób rażący przepisy u.z.z.w. W ocenie Sądu, § 25 ust. 10 pkt 1 u.z.z.w. wiąże się z uprawnieniami i obowiązkami organu, które może określić regulamin na podstawie art. 19 ust. 5 u.z.z.w Zdaniem Sądu, sformułowania "odpowiednie służby państwowe" nie można ograniczać jedynie do powiadomienia państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, lecz należy ww. przepis powiązać także z postępowaniem z zakresu przepisów karnych i kar pieniężnych z rozdziału 6 u.z.z.w. Zdaniem Sądu, przepis ten nie narusza prawa. Według Sądu, informuje on, że działanie podmiotu nielegalnie pobierającego wodę lub odprowadzającego ścieki zostanie zgłoszone odpowiednim służbom. Przepis ten nie modyfikuje zatem treści art. 8 ust. 3 u.z.z.w. Okoliczność pominięcia w § 25 regulaminu zapisu, odpowiadającego art. 8 ust. 2 u.z.z.w. nie jest stanowi naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności § 25 regulaminu. Wskazać należy, że kwestia zaniechania uchwałodawczego, gdyż w istocie to zarzuca Prokurator, nie może być przedmiotem stwierdzenia nieważności konkretnego zapisu uchwały, gdyż może to być naprawione przez organ przez zmianę przepisów danej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 797/05). Według Sądu, treść § 25 ust. 10 pkt 2 u.z.z.w. znajduje potwierdzenie w art. 8 ust. 1 pkt 4 u.z.z.w., choć można uznać to za powtórzeniem regulacji i naruszenie z.t.p., to nie jest to wystarczający powód do stwierdzenia nieważności powyższego zapisu regulaminu. W ocenie Sądu, przepis § 25 ust.10 pkt 3 u.z.z.w. należy zaliczyć do kategorii uprawnień organu, które może określić regulamin na podstawie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Jak już wyżej w uzasadnieniu podano, ustawodawca stworzył otwarty katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego i odbiorców usług. Sąd uznał zatem zarzuty Prokuratora za niezasadne. Odnośnie zarzutu nr 4 wskazać należy, że zakwestionowany § 25 ust. 5-7 regulaminu brzmi: "§ 25 5. Ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. 6. W razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie umowy jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. 7. W rozliczeniach ilości odprowadzonych ścieków ilość bezpowrotnie zużytej wody uwzględnia się wyłącznie w przypadkach, gdy wielkość jej zużycia na ten cel ustalona jest na podstawie dodatkowego wodomierza zainstalowanego na koszt odbiorcy usług." Prokurator podał, że materia uregulowana w § 25 ust. 5-7 regulaminu powiela art. 27 ust. 4-6 u.z.z.w., co jest niedopuszczalne i stanowi istotne naruszenie prawa. Organ wyjaśnił, że powtórzenie treści przepisów u.z.z.w. uzasadnione było koniecznością zachowania czytelności aktu. Zdaniem Sądu, powtórzenie zapisów ustawowych, choć jest naruszeniem z.p.t. nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Sąd uznał zatem zarzut Prokuratora za niezasadny. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 18, § 19, § 20 i § 21 regulaminu oraz na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie. Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.