II SA/Sz 773/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania M.K., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] odmawiającą przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego na syna M.K. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wnioskodawca jest wdowcem, sam wychowuje dwóch synów, z których starszy [...] letni studiuje [...] letni M.K. jest uczniem klasy [...] Gimnazjum w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym i posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. M.K. jest właścicielem gospodarstwa rolnego położonego we wsi [...] oddalonego od jego miejsca zamieszkania o [...] km, dlatego w prowadzeniu tego gospodarstwa pomaga mu siostra, która w gospodarstwie tym zamieszkuje, oraz osoby obce. Wnioskodawca natomiast wykonuje niektóre prace polowe i wówczas opiekę nad niepełnosprawnym synem sprawuje jego siostra. M.K. oświadczył w odwołaniu, że opieka na synem M. zajmuje mu bardzo dużo czasu, ponieważ szkoła syna oddalona jest od miejsca zamieszkania ok. 25 km i chociaż dojazd do szkoły zapewnia gmina, odwołujący się często przyjeżdża do szkoły by pomóc w rozwiązaniu różnych sytuacji problemowych. Jest także zaangażowany w codzienną opiekę nad synem oraz działania mające spowodować, aby w przyszłości syn M. był osobą samodzielną. Powoduje to, że wnioskodawca nie jest w stanie podejmować działań mających na celu modernizację jego [...] ha gospodarstwa rolnego ani podjąć dodatkowego zatrudnienia. Uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego pozwoliłoby mu z jednej strony na sprawowanie należytej opieki nad synem, z drugiej zapewniłoby pomoc finansową np. na rehabilitację dla niego. Organy orzekające w sprawie odmówiły przyznania wnioskodawcy świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad synem, ponieważ jest on właścicielem gospodarstwa rolnego i podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. Wskazały, że wnioskodawca z prowadzenia gospodarstwa rolnego uzyskuje dochód, zgodnie z art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem konieczną przesłanką do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest nie podejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponieważ wnioskodawca prowadzi gospodarstwo rolne, nie zrezygnował z zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dlatego odmówiły przyznania tego świadczenia. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M.K. który oświadczył, że nie zgadza się z tą decyzją ponieważ jest osobą samotnie wychowującą syna i sytuacja życiowa zmusza go do tego żeby zarabiał na życie. Skarżący zauważył, że od czasu wejścia w życie przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego świadczenie to otrzymywał, mimo tego, że od [...] r. prowadzi gospodarstwo rolne. Dodał, że źródłem powszechnie obowiązującego prawa jest Konstytucja, ustawy i rozporządzenia, a nie orzeczenia sądów administracyjnych, którymi sugerują się ośrodki pomocy społecznej. Skarżący wskazał, że przeprowadził kilka rozmów telefonicznych z innymi ośrodkami pomocy społecznej w Polsce i uzyskał informację, że bez problemu otrzymałby świadczenie pielęgnacyjne na terenie tych gmin. A ponieważ przepisy prawa są jednakowe dla wszystkich obywateli, nie powinny być dwuznaczne i różnie interpretowane w zależności od potrzeb i zapatrywań prawników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Skarżący domagał się przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku opieką nad niepełnosprawnym synem. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". W myśl art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacjii edukacji. Z przepisu tego wynika, że podstawową przesłanką uprawniającą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest nie podejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 22 ustawy zatrudnienie lub inna praca zarobkowa oznacza wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Definicja ta nie obejmuje prowadzenia gospodarstwa rolnego i pracy w gospodarstwie rolnym. Odnosi się natomiast do działalności gospodarczej o charakterze pozarolniczym, co wskazuje na celowy i świadomy zamiar ustawodawcy nie objęcia tym pojęciem działalności rolniczej. Przepis art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy odnosi się wprost do zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, których nie podejmuje lub z których rezygnuje osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, chodzi tu więc o osobę, której wyłącznym źródłem utrzymania (dochodów) jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa. Istota tego świadczenia polega na tym, że jest ono adresowane wyłącznie do tych osób, których źródłem utrzymania jest zatrudnienie lub inna praca zarobkowa i które nie podejmują lub rezygnują z tych form aktywności. Oznacza to, że do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest uprawniona osoba, która nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale ma inne źródło utrzymania (dochodów) i to bez względu na wielkość tych dochodów. Przemawia za tym wyłączenie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które otrzymują jakiekolwiek świadczenia (dochody) z innych tytułów, wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także gdy ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Zasadniczo ocena normatywna spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powinna odbywać się na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże ustawa ta nie definiuje pojęcia "rolnik". Definicję taką zawiera ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50 poz. 291 ze zm.). W myśl art. 6 pkt 1 tej ustawy rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w art. 3 pkt 6 stanowi, że ilekroć w jej przepisach jest mowa o gospodarstwie rolnym, oznacza to gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym. Według art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136 poz. 969 ze zm.) za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1ha lub 1ha przeliczeniowy i stanowiący własność lub znajdujący się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej. Ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników ma na celu zapewnienie ubezpieczenia społecznego osobom, dla których prowadzenie działalności rolniczej jest zawodem, stanowiącym ich podstawowe zajęcie i stałe źródło utrzymania (np. art. 7 i art. 16 tej ustawy), i które z tego względu nie mają innego tytułu do ubezpieczenia. Stały charakter jako kolejna cecha działalności rolniczej wynika z istoty określenia "prowadzenie działalności". Także z innych przepisów tej ustawy wynika, że stały charakter takiej działalności jest dla ustawodawcy oczywisty. Osobisty charakter działalności jako cecha działalności rolniczej oznacza, że rolnik osobiście prowadzi gospodarstwo rolne, co wyraża się co najmniej w tym, że do niego zwykle należy podejmowanie decyzji dotyczących prowadzonego gospodarstwa. Tak rozumiany osobisty charakter działalności rolniczej nie wyklucza korzystania z pomocy innych osób w prowadzenia gospodarstwa lub zatrudnienia w tym celu pracowników. Prowadzenie działalności rolniczej wiąże się ściśle z normalnymi działaniami koniecznymi dla prowadzenia gospodarstwa rolnego, to jest z wykonywaniem pracy w tym gospodarstwie lub wykonywaniem innych zwykłych czynności związanych z prowadzeniem takiej działalności. Założenie takie leży wyraźnie u podłoża uregulowań rolniczego ubezpieczenia wypadkowego i chorobowego (art. 7-14 ustawy), które ma rację bytu tylko w razie występowania wskazanego związku prowadzenia działalności z pracą w gospodarstwie lub wykonywaniem innych zwykłych czynności łączących się z prowadzeniem działalności rolniczej. Praca ta jednak lub czynności nie muszą mieć charakteru pracy fizycznej, mogą polegać na przykład na zarządzaniu gospodarstwem. W takim przypadku zarządzanie gospodarstwem powinno mieć charakter zawodowej, stałej, osobistej i realizującej interesy danej osoby (posiadacza gospodarstwa) działalności rolniczej, mającej charakter pracy lub innych czynności wiążących się z prowadzeniem gospodarstwa. Prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem, jak i zarządzanie gospodarstwem. Przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne – zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Jest bowiem organizatorem własnej pracy. Ma możliwość jej zaplanowania, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Tymczasem np. praca wykonywana w ramach stosunku pracy jest pracą wykonywaną na rzecz osoby trzeciej i pod jej kierownictwem (art. 22 Kodeksu pracy) i charakteryzuje ją nie tylko podporządkowanie ekonomiczne ale i organizacyjne. Oznacza to obowiązek pozostawania w wyznaczonym czasie w dyspozycji pracodawcy w miejscu wykonywania pracy lub w innym miejscu wyznaczonym przez niego (art. 128 Kodeksu pracy). Pracodawcy przysługuje kompetencja do wydawania wiążących pracownika poleceń dotyczących sposobu, miejsca i czasu wykonywania pracy (art. 100 § 1 Kodeksu pracy). Wykładnia postanowień art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych skłania do zajęcia stanowiska, że rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nie może budzić wątpliwości. Musi to być stan trwały, czyli osoba taka musi definitywnie zrezygnować z aktualnego zatrudnienia, jak również nie podejmować tego zatrudnienia w przyszłości. W przypadku rolnika oznaczałoby to konieczność rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. W sensie ekonomicznym prowadzenie gospodarstwa rolnego tym różni się od form aktywności zawodowej, wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że rolnik działa na własny rachunek, ponosząc ryzyko gospodarcze, oraz podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników. W efekcie to rachunek ekonomiczny determinuje reżim pracy rolnika, a podejmowane przez niego, w ramach zarządzania gospodarstwem, działań nawet nieracjonalnych z punktu widzenia gospodarczego nie pozbawia go zatrudnienia, wpływa jedynie na ekonomiczne wyniki działalności rolniczej. Praca we własnym gospodarstwie rolnym, zarządzanie nim, jest formą aktywności zawodowej, uprawiana dla celów zarobkowych. Oznacza to, że nie jest możliwe uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdy rolnik prowadzi gospodarstwo rolne. W uchwale z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sam fakt prowadzenia gospodarstwa rolnego pozbawia rolnika prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie ma w tym przypadku potrzeby dokonywania oceny, czy wielkość posiadanego gospodarstwa, rodzaj upraw, pozwalałyby mu na podjecie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poza rolnictwem, ale pracy takiej nie podejmuje, (bądź rezygnuje z niej) z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w pełni podziela ten pogląd. Ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera katalog negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 5) i nie wymieniono w nim wprost osób podlegających obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu jako rolnicy. Jednak wyłączenia zawarte w tym przepisie nie odnoszą się do jakichś określonych grup zawodowych czy społecznych, lecz ograniczają dostępność uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego dla podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy ze względu na posiadanie przez nie rożnego rodzaju dochodów z tytułu ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej, renty socjalnej itd. Jest to rozwiązanie w pełni racjonalne, świadczenie pielęgnacyjne ma stanowić dla sprawującego opiekę rekompensatę za rezygnacje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Aby uzyskać świadczenie pielęgnacyjne podmiot musi po pierwsze spełniać warunki o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, a po drugie nie może uzyskiwać dochodów wymienionych w ust. 5 tego artykułu. Treść art. 17 ust. 5 ustawy pozwala skonstruować normę prawną, według której rolnik prowadzący gospodarstwo rolne znajduje się w takiej sytuacji socjalno-ekonomicznej, jaka uniemożliwia mu uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. Stanowisko takie jest uprawnione na gruncie logicznych i systemowych reguł wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wydaje się, że ustawodawca celowo dokonał pominięcia ustawodawczego, nie wymieniając prowadzenia gospodarstwa rolnego przez rolnika wśród form aktywności zawodowej. Jedna z postaci takiego pominięcia polega na tym, że regulując jakąś sytuacje prawną, ustawodawca nie uwzględnia w niej określonej grupy lub określonego przedmiotu bądź zakresu działania. Mając na względzie cel i istotę instytucji świadczenia pielęgnacyjnego, przy założeniu racjonalności i konsekwencji preferencji prawodawcy, należy uznać, że nie ma powodu dla rozszerzenia, w drodze wykładni, zakresu definicji "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" na rolników prowadzących gospodarstwa rolne. Powyższe stanowisko nie godzi w zasadę równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z której wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jaki faworyzujących. Istotne znaczenie dla oceny zgodności przepisów ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji ma ustalenie "cechy istotnej", która przesądza o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne lub odmienne. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że charakter zasady równości nie wyklucza możliwości uznania za zgodne z Konstytucją odmiennego traktowania podmiotów podobnych, jednak warunkiem koniecznym wprowadzenia wyjątków jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego dokonywane jest zróżnicowanie. Przy czym kryterium różnicujące powinno mieć "uzasadniony charakter" albo "znajdować podstawę w przekonujących argumentach". Argumenty te muszą mieć charakter relewantny, proporcjonalny i pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. orzeczenia TK z dnia 3 września 1996 r. sygn. akt K 10/96, OTK 1996 nr 4, poz. 33 i z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01, OTK 2001, nr 7 poz. 216). Rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne nie mogą w równej mierze zrezygnować z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej co osoby wykonujące formy aktywności zawodowej, określone w art. 3 pkt 22 ustawy, ponieważ są w innej sytuacji ekonomicznej i socjalnej aniżeli osoby świadczące pracę na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą, oraz wykonujące pracę lub świadczące usługi na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło, albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych, a także prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, zwłaszcza gdy bierze się pod uwagę sposób i warunki uzyskania środków utrzymania. W przypadku osób rezygnujących z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, świadczenie pielęgnacyjne ma zrekompensować utratę szans zarobkowych na skutek poświęcenia czasu wyłącznie na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Należy także zauważyć, że wszystkie formy aktywności wymienione w art. 3 pkt 22 ustawy podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu określonemu w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205 poz. 1585 ze zm.). W wypadku rolników ich odmienne szanse i możliwości zarobkowe oraz różny tytuł ubezpieczenia wynikają zarówno z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego jak i odmiennego reżimu zabezpieczenia społecznego. Jest to celowe działanie ustawodawcy, który dostosował system ubezpieczeń m. in. do charakteru pracy i warunków panujących na wsi. Należy zauważyć, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest finansowe zrekompensowanie osobie rezygnującej z aktywności zawodowej utraconych dochodów przez wypłatę określonej przepisami kwoty, ale też opłacenie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne jest formą świadczeń niepieniężnych. Należy ono do nielicznych form wsparcia z pomocy społecznej, które poddano kazuistycznej regulacji. W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a należało orzec jak w wyroku.