II SA/Sz 780/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Joanna Białas-Gołąb po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2012 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania oddala skargę Decyzją z dnia [...] nr 02/BM/2012 Dyrektor Zakładu Karnego działając na podstawie art. 178 ust. 1, art. 180 ust. 2 , art. 192 pkt 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 79, poz. 523 z późn.zm.) stwierdził, że G.K. nie spełnia warunków do dalszego otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania i z dniem [...] wstrzymał jego wypłatę. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w dniu [...] G.K. wraz z żoną zostali właścicielami lokalu mieszkalnego w miejscowości pobliskiej tj. [...], natomiast zgodnie z art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiadają w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Ponadto drugą decyzją wydaną w tym samym dniu organ zobowiązał G.K. do zwrotu kwoty [...] zł stanowiącej nienależnie pobrany równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania za okres [...]. W odwołaniu od ww. decyzji funkcjonariusz wskazał, że w dniu [...] r. złożył wraz z umową przedwstępną kupna domu jednorodzinnego wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, w odpowiedzi na który organ postanowieniem z dnia [...] na podst. art. 36 K.p.a. podał, że zostanie on rozpatrzony do [...]. Pomimo dostarczenia aktu notarialnego z dnia [...] kupna domu, skarżący nie otrzymał decyzji w przedmiocie przyznania pomocy finansowej zgodnie z art. 184 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Zatem na podst. art. 178 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania przysługuje mu w dalszym ciągu. Sam fakt nabycia domu nie dyskwalifikuje skarżącego do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, ponieważ gdyby tak było ustawodawca nie zawarłby w art. 178 ust. 1 punktu nr 2. Na skutek rozpoznania opisanego odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, w części dotyczącej decyzji stwierdzającej nie spełniania warunków do dalszego otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania postanowił pozostawić odwołanie bez rozpoznania. Uzasadniając zajęte stanowisko organ podał, że ww. odwołanie nie może być rozpoznane z powodu niedopuszczalności drogi postępowania administracyjnego, ponieważ w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rozstrzygnięcie spraw o przyznanie lub odmowę przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania nie powinno odbywać się w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z wykładnią systemową przepisów ustawy o Służbie Więziennej, w art. 220 ustawodawca expressis verbis postanowił, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Do takich spraw należy również kwestia równoważnika pieniężnego. Z tego względu należało uznać, że decyzja Dyrektora Zakładu Karnego jest inną formą rozstrzygnięcia kwestii równoważnika pieniężnego od której przysługuje prawo złożenia pozwu do Sądu Pracy. Decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję dot. zwrotu kwoty nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W uzasadnieniu wskazano, że bezspornym jest, że funkcjonariusz nie otrzymał pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego. Natomiast zgodnie z przedłożonym aktem notarialnym z dnia [...] posiada on tytuł prawny do nieruchomości położonej w m. [...]. Zatem posiadanie przez funkcjonariusza prawa własności do lokalu, zgodnie z art. 178 ust. 1 należy traktować jako posiadanie tytułu prawnego, co powoduje utratę prawa do równoważnika z tytułu braku mieszkania. Zgodnie z art. 180 ww. ustawy przedmiotowy równoważnik przysługuje w okresie od dnia powstania uprawnienia do jego pobierania, do dnia w którym nastąpiła utrata tego uprawnienia. W związku z tym kwotę wypłaconą po dniu wstrzymania wypłaty równoważnika należało uznać za świadczenie nienależnie pobrane, które w oparciu o art. 181 ust. 1 oraz § 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszom Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania podlega zwrotowi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu od wydanych przez organ I instancji decyzji. Wskazał, że do dnia złożenia skargi nie otrzymał pomocy finansowej zgodnie z art. 184 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, w związku z czym wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ nie zgadzając się ze stanowiskiem skarżącego wniósł o jej oddalenie. Równocześnie organ podniósł, że wskazana przez skarżącego interpretacja przepisu art. 178 ust. 1 ww. ustawy prowadziłaby do sytuacji pobierania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania nawet w sytuacji posiadania mieszkania lub domu, ale nieotrzymania z różnych powodów pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 382/12 uznał, że rozpoznanie przedmiotowej sprawy nie leży w jego kognicji i na podst. art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) skargę odrzucił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w świetle ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 79, poz. 523 ze zm.), która weszła w życie z dniem 13 sierpnia 2010 r. ocena legalności przedmiotowej decyzji nie leży już w kompetencjach sądu administracyjnego, ponieważ przedmiotowa sprawa nie została wymieniona w art. 218 ww. ustawy, w którym to przepisie ustawodawca określił katalog spraw rozstrzyganych przez organ w formie decyzji, od których przysługuje stronie prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną na to postanowienie wniósł Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, który zarzucił naruszenie przez Sąd prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 217, art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 oraz art. 200, a w szczególności art. 181 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Dyrektor wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. W uzasadnieniu kasator podniósł, iż w postanowieniu z dnia 2 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 84/12) Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż wśród spraw wynikających ze stosunku służbowego, określonych w art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej nie wymieniono rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Powyższy przepis mówi jedynie o przyznaniu świadczeń pieniężnych, czyli odnosi się do spraw, w których to funkcjonariusz zgłasza w stosunku do organu określone roszczenia pieniężne. Istota zaś zwrotu nienależnie pobranego równoważnika sprowadza się do roszczenia organu w stosunku do funkcjonariusza. Powyższe zatem wskazuje, że art. 220 ww. ustawy nie ma zastosowania do spraw, w których w rozdziale 18 ustawy przewidziano wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Jej adresat zatem ma prawo wniesienia skargi do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 1623/12) uchylił postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zauważył, że obecnie obowiązująca ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, która weszła w życie w dniu 13 sierpnia 2010 r. w nieco odmienny, niż poprzednio sposób, reguluje kwestię sposobu orzekania w sprawach funkcjonariuszy Służby Więziennej dotyczących ich potrzeb mieszkaniowych, odstępując od zasady, że każde w tym przedmiocie rozstrzygnięcie musi mieć formę decyzji administracyjnej. W aktualnym stanie prawnym poszczególne rozstrzygnięcia w tym zakresie zostały uregulowane w różny sposób. Aktualnie kwestię przyznania funkcjonariuszowi Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania reguluje rozdział 18 ustawy o Służbie Więziennej zatytułowany "Mieszkania funkcjonariuszy", w którym ustawodawca wskazał rodzaje spraw załatwianych w formie decyzji, tj. przydział lokalu mieszkalnego, zwrot równoważnika z tytułu braku mieszkania, zwrot równoważnika za remont lokalu mieszkalnego, opróżnienia lokalu mieszkalnego i opróżnienia kwatery tymczasowej. Regulując natomiast inne uprawnienia funkcjonariuszy w tym np. prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (art. 178), ustawodawca nie wskazał jednocześnie wprost, w jaki sposób sprawy te winny być załatwiane, to znaczy nie określił tego – tak jak w ww. przypadkach – że w tego rodzaju sprawach organ wydaje decyzję administracyjną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze racjonalność ustawodawcy uznać należy, że ustawodawca celowo dokonał w rozdziale 18 ww. ustawy rozróżnienia przypadków, w których rozstrzygnięcie ma nastąpić w formie decyzji administracyjnej od sytuacji, w których formy takiej dla rozstrzygnięcia danej kwestii nie przewidywał. Mając przy tym na względzie brak przepisu szczególnego w ustawie o Służbie Więziennej, który przewidywałby możliwość wniesienia do sądu powszechnego odwołania (pozwu) od decyzji administracyjnej, należy przyjąć, że w sprawach, w których ustawa o Służbie Więziennej przewiduje wydanie decyzji administracyjnej, stronie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sąd podkreślił również, że przepis art. 220 ww. ustawy określający, iż spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy (w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2) rozpatruje sąd powszechny, należy wykładać w powiązaniu z art. 217 ust. 1 i 2 ustawy, który precyzuje nie tylko pojęcie "sprawy ze stosunku służbowego", ale też określa sposób jej załatwienia przez przełożonego. Oba przepisy są w tym samym rozdziale i wzajemnie się uzupełniają. Wśród spraw wynikających ze stosunku służbowego, określonych w art. 217 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej nie wymieniono rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, w tym wypadku równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. Zgodnie z postanowieniem NSA z dnia 2 lutego 2012 r. (sygn. akt I OSK 84/120) sądem właściwym do rozpoznania spraw dotyczących roszczeń funkcjonariuszy Służby Więziennej ze stosunku służbowego nie wymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej jest sąd powszechny, a w sprawach w których ustawodawca w rozdziale 18 powyższego aktu wprost wskazał, iż rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji, właściwymi do dokonania kontroli zgodności z prawem wydanych w tym przedmiocie rozstrzygnięć są sądy administracyjne. Z uwagi na powyższe należało przyjąć, że skarżący G.K. był uprawniony wnieść skargę od decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego przez stronę równoważnika pieniężnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 j.t.) wykazała, że skarga jest niezasadna. Na wstępie Sąd zaznacza, że w myśl art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Nie ulega więc wątpliwości, że uzyskanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu musi w konsekwencji prowadzić do utraty prawa do wypłacania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W następstwie zaś tego organ może wystąpić o zwrot wypłaconego nienależnie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania a właściwą formą rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest decyzja administracyjna. Sąd nie podziela poglądu skarżącego, iż fakt nie przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, jest wystarczającym powodem aby równoważnik pieniężny był dalej wypłacany. W ocenie Sądu uzyskanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu powoduje utratę prawa do równoważnika. Zagadnienia dotyczące pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego zostały przedstawione w art. 184 ustawy o Służbie Więziennej. Wobec zgłoszonego przez skarżącego na rozprawie zarzutu dotyczącego tego, że faktycznie nie zamieszkiwał on w zakupionym lokalu gdyż jak wynika z aktu notarialnego z 30 grudnia 2011 r. rep. A nr 10716/2011 zakupiony budynek mieszkalny jednorodzinny nadawał się do kapitalnego remontu, co byłoby równoznaczne z brakiem tytułu do przedmiotowego lokalu, Sąd uznał, że nie może podzielić tej argumentacji. Zgodnie bowiem z treścią wspomnianego wyżej art. 178 ustawy o Służbie Więziennej w brzmieniu obowiązującym od 13 sierpnia 2010 r. decyduje tytuł prawny a nie możliwość faktycznego zamieszkiwania. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego ani też procesowego w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.