II SA/Sz 79/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2014r. sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Gminy Miasto Szczecin z dnia 4 czerwca 2012 r. nr XIX/545/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Arkońskie-Niemierzyn-Chopina" w Szczecinie oddala skargę. Rada Miasta, działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła w dniu 4 czerwca 2012 r. uchwałę nr XIX/545/12 w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Arkońskie-Niemierzyn-Chopina" w Szczecinie. C. Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta Szczecin do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego ww. uchwałą, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie § 19 ust. 1 pkt 4 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Arkońskie-Niemierzyn-Chopina" w Szczecinie z dnia 4 czerwca 2012 r., wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części jako podjętej z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w drodze przetargu, który odbył się w dniu [...] r., nabyła od Gminy Miasto nieruchomość o pow. [...] m2 oznaczoną nr ewid. [...], obr. [...], która jest objęta ww. planem miejscowym. Wiadomym jej było, że działka ta według obowiązującego planu miejscowego posiada przeznaczenie jako terenu usług sportu i rekreacji z dopuszczeniem lokalizacji lokali handlowych, jednakże nie wiedziała o ograniczeniu wynikającym z § 19 ust. 1 pkt 4, tj. limicie wielkości powierzchni sprzedaży lokali handlowych, z uwagi na brak stosownej informacji w protokole przetargu oraz ze względu na występujące trudności w odczytaniu treści normatywnych aktu. Spółka podniosła, że kwestionowany plan miejscowy został sporządzony niezgodnie z zasadami techniki prawodawczej, o czym świadczy: wielokrotne powtarzanie tych samym treści dla poszczególnych terenów elementarnych, nieprzestrzeganie konieczności wyodrębnienia ustępów i punktów wewnątrz poszczególnych paragrafów jak i dokonanie podziału problematyki bez uwzględnienia systematyki wynikającej z art. 15 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże, w ocenie Spółki, zasadniczy zarzut dotyczy wprowadzenia do planu, niezgodnie z ustawowym upoważnieniem, ograniczenia powierzchni sprzedaży lokali handlowych. Zgodnie z art. 94 zdanie 1 Konstytucji miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jako akty prawa miejscowego muszą mieścić się w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tymczasem art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera upoważnienia do określania w planach miejscowych limitów powierzchni sprzedaży obiektów handlowych. Upoważnień takich nie ma również i nigdy nie było w przepisach innych ustawy. Do dnia 11 lipca 2008 r. możliwe było jedynie określenie granic terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni większej, niż określona w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. pierwotnie 2000 m2, potem 400m2). Jednakże Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r. uznając ustawę o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych za niezgodną z Konstytucją i prawem Unii Europejskiej, uchylił także ww. przepis. W rezultacie obecnie nie ma możliwości różnicowania powierzchni sprzedaży dla poszczególnych terenów objętych planem miejscowym, zatem wprowadzenie do zaskarżonej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem [...] postanowienia § 19 ust. 1 pkt 4 o treści "dopuszcza się lokalizację lokali handlowych o łącznej powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 500m2 w granicach terenu elementarnego", świadczy - zdaniem Spółki - o naruszeniu art. 94 zdanie 1 Konstytucji oraz art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc zasad sporządzania aktów prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez radcę prawnego H.D., wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ustosunkowując się do argumentów zawartych w skardze organ przytoczył treść odpowiedzi na wezwanie do usunięcia prawa skierowanego przez skarżącą do Rady, wskazując, że nieruchomość Spółki znajduje się w terenie elementarnym [...] przeznaczonym na usługi sportu i rekreacji, dla którego to wprowadzono dodatkowe funkcje usługi handlu jednocześnie ograniczając powierzchnię sprzedaży do 500m2. Projektowane usługi handlu, na co wskazuje symbol terenu US, nie mają charakteru dominującego, dlatego też określono maksymalną powierzchnię sprzedaży dla usług handlowych w celu ochrony funkcji sportu i rekreacji. Lokalizacja obiektów handlowych była szczegółowo analizowana na etapie prac na projektem i doprowadziła do wniosków, że dopuszczenie większej powierzchni sprzedaży zmieniłoby przeznaczenie terenu od lat rezerwowanego na cele sportu. Wcześniejszy plan miejscowy z 1994 r. ustalał na tym terenie wyłącznie lokalizację funkcji sportowej bez możliwości zabudowy kubaturowej. Kwestionowany zaś plan wychodząc naprzeciw zmianom społecznym i gospodarczym rozszerza poprzedni zakres funkcjonalny, ale w sposób odpowiadający obowiązującemu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta. Sporne ustalenia planu służą zasadzie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś dokonane w ich ramach określenie powierzchni wielkości sprzedaży obiektów handlowych jest niewątpliwie jednym z instrumentów kształtowania zabudowy. Z tych też względów § 19 ust. 1 pkt 4 uchwały mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Organ za chybiony uznał również zarzut naruszenia zasad techniki prawodawczej wyjaśniając, że formę sporządzenia projektu usystematyzowano według zasad określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w rozporządzeniach do tej ustawy w taki sposób aby była czytelna i przejrzysta. Plan podzielono na ustalenia ogólne i szczegółowe dla poszczególnych obszarów, a każdy teren elementarny zawiera usystematyzowany zbiór ustaleń. Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że skarżąca nie nabyła działki nr [...] położonej przy ul. [...] od Gminy Miasto, lecz od Uniwersytetu, a w chwili zakupu znane było przeznaczenie przedmiotowej działki przewidziane w miejscowym planie. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 29 maja 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej wnosząc jak w skardze, podkreślił, że na dzień podejmowania uchwały obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 15 ust. 2 i 3, nie dawały podstawy do sformułowania ograniczeń jakie znalazły się w art. 19 ust. 1 pkt 4 spornej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zgodnie z którym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Mając na uwadze wskazany przepis Sąd w pierwszej kolejności, po zbadaniu wymogów proceduralnych związanych z zaskarżeniem uchwały Rady Miasta będącej aktem prawa miejscowego, które w niniejszej sprawie zostały przez stronę skarżącą dochowane (skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa jak i wniesiona z zachowaniem terminu) stwierdził, że po stronie skarżącej Spółki istnieje legitymacja skargowa do wniesienia skargi, albowiem strona wykazała, że posiada interes prawny, który został naruszony zaskarżoną uchwałą. Jak wynika ze skargi stronie skarżącej przysługuje bowiem prawo własności nieruchomości objętej postanowieniami Planu, które kształtują jej indywidualną sytuację poprzez ograniczenie przysługujących Spółce uprawnień w zakresie gospodarowania nieruchomością. Jednakże uznanie, że stronie przysługuje legitymacja skargowa, nie oznacza automatycznie merytorycznej zasadności skargi. Do uwzględnienia skargi na tego rodzaju akt prawny wymagane jest bowiem nadto aby naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę było niezgodne z prawem. Tymczasem przeprowadzone w tym zakresie badanie Planu nie potwierdziło, aby jego postanowienia wprowadzały ograniczenia prawa własności skarżącej wbrew powszechnie obowiązującemu prawu. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy ograniczenie powierzchni sprzedaży w obiektach handlowych przewidziane w § 19 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały ma umocowanie w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje organom samorządu terytorialnego prawo stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale władztwo organów gminy nie jest oczywiście bezgraniczne i musi być realizowane z poszanowaniem praw właścicielskich. Zgodzić się należy z tezą, że rozmieszczenie obiektów handlowych o określonej powierzchni handlowej nie podlega bezpośrednio konkretnym regulacjom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że określenie w jakich częściach miasta mogą znajdować się obiekty o określonej powierzchni handlowej, wpływa na sposób zagospodarowania i użytkowania terenu, a jeżeli tak to mieści się w uprawnieniach planistycznych gminy. Również w orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że nie każda czynność organu gminy, podejmowana w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego wymaga konkretnego przepisów upoważniającego. Przyjęcie takiego poglądu przeczyłoby istocie tego władztwa, u podstaw którego leży samodzielne decydowanie o przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania określonych obszarów (por. wyrok NSA z 18 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1191/07, lex nr 400451). Zdaniem Sądu, upoważnienie do zamieszczenia ograniczenia sytuowania obiektów handlowych w ogóle lub o określonej powierzchni handlowej znajduje się w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy. Stosownie do tego przepisu w planie miejscowym obowiązkowo określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Niewątpliwie dopuszczenie lokalizacji obiektów handlowych wpływa na sposób zagospodarowania terenu, a decydowanie o ich powierzchni handlowej jest elementem determinującym użytkowanie wskazanego w planie terenu. Z powyższych względów stwierdzić należy, że ograniczenie powierzchni handlowej wynikające z § 19 ust. 1 pkt 4 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Arkońskie-Niemierzyn-Chopina" w Szczecinie o treści "dopuszcza się lokalizację lokali handlowych o łącznej powierzchni sprzedaży nie przekraczającej 500m2 w granicach terenu elementarnego", nie było dokonane bez upoważnienia zawartego w ustawie. Dlatego też podniesiony w skardze zarzut naruszenia zasad sporządzania planu nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowisku o dopuszczeniu możliwości limitowania w przepisach planu powierzchni handlowej nie stoi na przeszkodzie powołany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt K 46/07. Na skutek tego wyroku, utraciła moc obowiązująca ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz. 880). Wprawdzie uznana na niekonstytucyjną ustawa dokonała zmiany art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie określenia parametru wielkości sprzedaży w obiektach handlowych, jednakże powołany wyrok nie przesądza o tym, że niedopuszczalne jest posłużenie się takim parametrem przy kształtowaniu zagospodarowania przestrzennego gminy. Zarówno art. 10 ust. 2 pkt 8 wskazujący na konieczność uwzględnienia w studium obszarów przeznaczonych pod rozmieszenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży przekraczających pewne limity jak i art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, iż w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8, nie mogą stanowić punktu wyjścia do rozważań o możliwości dokonania w planie ograniczenia wielkości powierzchni sprzedaży w obiektach handlowych. To, że ustawodawca posłużył się pojęciem powierzchni sprzedaży w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, nie oznacza, jak już wyżej wskazano, że inny przepis prawa nie może stanowić upoważnienia do określenia w planie czy w studium wielkości powierzchni handlowej, tylko z tego względu, że wprost nie powołuje się na ten parametr. Niewątpliwie powołany wyrok TK, podobnie jak i art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, nie odnosi się do możliwości określenia współczynnika powierzchni sprzedaży handlowej przy kształtowaniu polityki przestrzennej gminy. Należy odróżnić, czego nie dostrzega skarżąca, kwestię limitowania wielkości powierzchni handlowej od kwestii ustalenia obszarów i granic terenów przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych zwłaszcza, że upoważnienia do uregulowania tych zagadnień w planie nie znajdują się w tym samym przepisie prawa. Upoważnienie do zamieszczenia ograniczenia powierzchni handlowej zawiera art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, zaś do określenia granic terenów przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych - art. 15 ust 3 pkt 4. Sąd tym samym podziela stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OSK 748/07 oraz sygn. akt II OSK 750/07, które pomimo wyroku TK zachowało swoją aktualność. W wyrokach tych NSA wskazał, że "wykładnia gramatyczna ani funkcjonalna czy systemowa omawianych przepisów ustawy, nie daje podstawy do przyjęcia, iż wypływa z nich zakaz posługiwania się w przepisach planów miejscowych kryterium "powierzchni sprzedaży", jako elementu wyznaczającego funkcję obiektów na wskazanych obszarach objętych planem". Nie poparł także poglądu, że ustawodawca posłużył się pojęciem powierzchni sprzedaży – zdefiniowanym w art. 2 pkt 19 ustawy – wyłącznie na użytek art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy określającego elementy studium. Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro rada, działając zresztą zgodnie z wytycznymi płynącymi ze studium, przeznaczyła sporny teren na "teren usług sportu i rekreacji", to chociażby dla konsekwentnego zachowania, nie tylko iluzorycznego, przeznaczenia tego terenu, uprawniona była do limitowania powierzchni możliwych do usytuowania w tym obszarze obiektów handlowych, jako obiektów towarzyszących. Uzasadnione jest zatem stanowisko organu gminy, że z istotny przeznaczenia przedmiotowego terenu pod usługi sportu i rekreacji wynika ograniczenie zagospodarowania go na inne cele, aby nie przybrały one roli dominującej, a jedynie uzupełniającą. W uzasadnieniu takiego stanowiska Rada wskazała na przekonujące argumenty wynikające m.in. z tego, że teren ten od lat rezerwowany był i wykorzystywany na cele sportu. Wcześniejsza edycja miejscowego planu ogólnego z roku 1994 ustalała na tym terenie jedynie lokalizację funkcji sportowej (rezerwacja terenu dla stadionu sportowego), bez możliwości lokalizacji tam obiektów kubaturowych. Organ miał zatem na uwadze zarówno ład przestrzenny oraz dotychczasowe zagospodarowanie terenu wraz z optymalnym wykorzystaniem tego terenu pod kątem społecznych potrzeb. Trudno w takim stanie rzeczy podzielić zarzut przekroczenia przez Gminę, poprzez zapisy nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jej władztwa planistycznego, skoro obecne przeznaczenie terenu stwarza większe możliwości jego zagospodarowania niż uprzednio. Fakt, że Spółka pomimo takich a nie innych zapisów planu zdecydowała się na zakup nieruchomości, której wieloletnie, dotychczasowe wykorzystanie i zapisane w planie przeznaczenie było i jest zupełnie inne od jej wizji inwestycyjnych, nie może mieć wpływu na ocenę, czy miało miejsce niezgodne z prawem naruszenie interesu prawego Spółki analizowanym § 19 ust. 1 pkt 4 Planu. Jeżeli chodzi o zarzut niewłaściwej redakcji przepisów planu i naruszenia tym zasad techniki prawodawczej to ani strona skarżąca nie wykazała, ani Sąd nie dostrzegł w jaki sposób ten ogólnikowo sformułowany zarzut miałby obiektywnie naruszać porządek prawny. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania wskazać należy, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 199 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika wprost, że to strona skarżąca ponosi koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie i to stronie, ale tylko w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, przysługuje od organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W przepisach powołanej ustawy brak jest natomiast podstaw do przyznania przez wojewódzki sąd administracyjny kosztów postępowania na rzecz organu od skarżącego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.