II SA/Sz 8/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. Burmistrz C., po rozpatrzeniu wniosku złożonego dnia 23.06.2021 r. przez Panią R. S. (dalej zwaną jako wnioskodawczyni, skarżąca) o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad ojcem Z. W. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku analizy zgromadzonych dokumentów ustalił, że wnioskodawczyni nie pracuje, nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy, zgodnie z ustaleniami pracownika socjalnego na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 18.08.2021 r. sprawowanie opieki nad ojcem uniemożliwia stronie podjęcie zatrudnienia. Ojciec wnioskodawczyni Pan Z. W. ma 71 lat, jest wdowcem, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w C. z dnia 25.05.2021 r., zgodnie z którym ustalony stopień niepełnosprawności istnieje od 71 - go roku życia, nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Zdaniem organu jakkolwiek znany jest tut. organowi wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt: K 38/13, w którym stwierdził on, że "art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji." Jednak skutkiem tego orzeczenia nie jest uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z wytycznymi Trybunału ustawodawca powinien poprawić stan prawny w tym zakresie i przywrócić równe traktowanie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych. Zapis art. 17 ust. 1b wspomnianej ustawy nie został jednak do tej pory zmieniony, co oznacza, że tut. organ jest nadal nim związany. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Ponieważ organy administracji publicznej nie mają możliwości niestosowania powyższego przepisu prawa, lecz są tym przepisem bezwzględnie związane dlatego orzekł jak w decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik strony zarzucając naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału przepisów Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 roku o sygn. akt K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. [...] na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020, poz. 256 z późn.zm.), w związku z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., 111 z późn.zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium na wstępie przytoczyło treść przepisów stanowiących podstawę żądania tj. art. 17 ust. 1 i 5 ustawy. Za okoliczność bezsporną organ odwoławczy uznał, że Pani R. S. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym 71-letnim ojcem, Z. W., który jest wdowcem. Z załączonego do wniosku Orzeczenia o Stopniu Niepełnosprawności z dnia 25 maja 2021 roku wynika, że został on zaliczony na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności. Nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] kwietnia 2021 roku, tj. 71-roku życia. Dodatkowo z orzeczenia tego wynika, że ojciec strony wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczym nie zamieszkuje wspólnie z ojcem. Zajmuje On osobne mieszkanie naprzeciwko swojej córki, która prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem, nie pracuje. Wnioskodawczyni opiekuje się ojcem, w szczególności poprzez robienie zakupów, sprzątanie mieszkania, pranie, przygotowanie posiłków, palenie w piecu, umawianie wizyty u lekarza, pomaga w ubieraniu, załatwia sprawy urzędowe. Czynności higieniczne Z. W. wykonuje samodzielnie. Rozpoznając wniosek pod względem zgodności z przepisami organ odwoławczy uznał, że wnioskodawczyni należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki. Jednakże zdaniem Kolegium świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem rodziców jak w przedmiotowej spawie lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., 1 QSK 2454/11, CBOSA). Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA). Przy czym należy zauważyć, że zakupy i porządki domowe nie wykraczają poza podstawowe prace domowe, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym przez osoby pracujące nawet w pełnym wymiarze czasu pracy a ponadto wykonywanie takich prac wynika z prawnego i moralnego obowiązku względem rodziców. W przedmiotowej sprawie, bezsporne jest, że wnioskodawczyni osobiście sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. Organ jednak zauważył, że strona nie pracuje i nie pracowała również wcześniej, tj. przed ustaleniem znacznego stopnia niepełnosprawności ojca, które nastąpiło dopiero w orzeczeniu z dnia dniu 25 maja 2021 roku. Z oświadczenia znajdującego się w aktach sprawy wynika, że do dnia 01 września 2020 roku podejmowała się jedynie prac dorywczych i sezonowych, ( z których nie posiada stosownej dokumentacji) jednak ze względu na pogorszenie się stanu zdrowia ojca, od tamtej pory nie mogła podjąć żadnej pracy nawet dorywczej, gdyż ojciec już wówczas wymagał stałej i intensywnej opieki. Stąd w ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezpośredni związek polegający na tym, że zakres sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym ojcem od momentu ustalenia znacznego stopnia niepełnosprawności był powodem rezygnacji z zatrudnienia. Stąd ewentualne przyznanie tego świadczenia nie stanowiłoby rekompensaty za rezygnację z pracy lub rezygnacje z podjęcia pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, co jest warunkiem koniecznym do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu jakie zaprezentował organ I instancji w swojej decyzji. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowo administracyjnym organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, jednak z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 roku została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Oparcie decyzji odmawiającej przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na przesłance wieku powstania niepełnosprawności, tj. na przesłance uznanej za niezgodną z Konstytucją, stanowiłoby naruszenie prawa materialnego, skutkujące wadliwym określeniem podstawy rozstrzygnięcia. A zatem przepis ten nie mógłby stanowić podstawy do odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia jeżeli spełnione zostałyby inne przesłanki niezbędne do przyznania wnioskowanego świadczenia. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła R. S. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnego Z. W. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym ojcem. W związku z tak postawionym zarzutem strona wniosła o uchylenie zaskarżonej w całości decyzji i ustalenie na rzecz wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 czerwca 2021 r., zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W argumentach zawartych w uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony wskazał, że skarżąca przed podjęciem się opieki nad ojcem podejmowała prace dorywcze. Jest osobą zdrową i zdolną do podjęcia pracy zawodowej, nie podejmuje jednak żadnej pracy z uwagi na zakres opieki jakiej wymaga ojciec. Natomiast gdyby jednak tej opieki nie sprawowała mogłaby podjąć zatrudnienie w pełnym wymiarze lub na pół etatu, gdyż jej stan zdrowia oraz wiek pozwalają jej na to. Skarżąca wyraża gotowość do podjęcia zatrudnienia i jest to istotna okoliczność z punktu widzenia przesłanki ustawowej dotyczącej "niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Podstawą materialnoprawną świadczenia pielęgnacyjnego stanowi art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., 111 z późn.zm.). Świadczenie pielęgnacyjne jest jednym ze świadczeń rodzinnych wymienionych w katalogu świadczeń w art. 2 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych – dalej u.ś.r. – jako świadczenia o charakterze opiekuńczym. W założeniu świadczenie pielęgnacyjne dedykowane miało być rodzicom, którzy rezygnują z zatrudnienia lub go nie podejmują celem sprawowania opieki nad swoimi niepełnosprawnymi dziećmi. Niemniej jednak w praktyce świadczenie to przysługuje również osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25.02.1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, np. dziecko nad rodzicem. Celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba pielęgnująca. Zarówno osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, jak i osoba opiekująca się innym członkiem rodziny, wobec którego obciążona jest obowiązkiem alimentacyjnym, wypełniają zobowiązanie o charakterze prawnorodzinnym, którego źródłem są przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Obydwie te kategorie osób rezygnują w związku z realizacją tego obowiązku z podjęcia lub kontynuowania zatrudnienia. Skarżąca należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. i jest to okoliczność bezsporna. Kwestią sporną, na którą wskazał organ odwoławczy jest to czy strona ubiegająca się o przyznanie świadczenia zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla kręgu podmiotów wymienionych w przepisie art. 17 u.ś.r. może zostać ustalone, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W świetle powyższego zapisu ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stwierdzić, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę. Rezygnacja z aktywności zawodowej musi być zatem wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. W sytuacji więc, gdy sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, jak np. brak pracy czy swój stan zdrowia, świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki (por. wyroki NSA: z 5.06.2007 r., I OSK 1411/06, LEX nr 344871; z 27.07.2011 r., I OSK 558/11, LEX nr 1082783; z 12.07.2012 r., I OSK 101/12, LEX nr 1225528. Z ustaleń organów administracyjnych wynika, że skarżąca do 1 września 2020 r. podejmowała jedynie prace dorywcze i sezonowe, na które nie posiada dokumentów. Strona nie wykazała w żaden sposób wcześniejszej aktywności zawodowej, która miałaby charakter na tyle istotny, że rezygnacja z niej w celu sprawowania opieki nad ojcem musiałaby być zrekompensowana świadczeniem pielęgnacyjnym. Celem ustawodawcy nie było i nie jest traktowanie świadczenia pielęgnacyjnego jako źródła dochodu dla osoby, która nie odnajdywała się i nie odnajduje w realiach rynku pracy z różnych przyczyn, lecz zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej niejakiego ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na cel sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym rodzicem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania, i nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że ustalenia organów dokonane w oparciu o wywiad środowiskowy oraz oświadczenia skarżącej i jej ojca nie budzą wątpliwości, iż nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy nie podjęciem lub rezygnacją przez z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, dlatego zarzuty skargi należało uznać za nieuzasadnione. Mając powyższe rozważania na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.