II SA/Sz 806/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. 1. Wnioskiem z dnia 24 marca 2021 r., A. B. (dalej przywoływany jako: "Skarżący"), wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, tj. żoną. 2. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. Organ I instancji odmówił Skarżącemu przyznania świadczenia. W uzasadnieniu Organ wskazał, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ponadto, niepełnosprawność żony Skarżącego istnieje od 31 roku życia, co w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. 3. Nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją, Skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu odwołania wskazał odmienne stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2021 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji. W uzasadnieniu Organ wskazał, że we wniosku, który wpłynął do Ośrodka w dniu 24 marca 2021 r., Skarżący wskazał, że osobą nad którą sprawuje opiekę jest żona. Z załączonego do wniosku Orzeczenia o Stopniu Niepełnosprawności z dnia [...] listopada 2015 r. wynika, że żona Skarżącego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Niepełnosprawność istnieje od 31- roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od września 2015 r. Organ odwoławczy nie zgodził się z Organem I instancji, że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z Wnioskodawcą, który to współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest negatywną przesłanką przyznania wnioskowanego świadczenia. SKO przytoczyło regulacje art. 23 K.r.o., który nakłada na małżonków obowiązek wzajemnej pomocy oraz współdziałania dla dobra rodziny, a art. 27 tegoż Kodeksu ustanawia obowiązek przyczyniania się małżonków do zaspokajania potrzeb rodziny. Obowiązki te, w ocenie Organu uznać należy za mające charakter alimentacyjny, bowiem małżonkowie - jakkolwiek nie są krewnymi w rozumieniu przepisów tego kodeksu - to stanowią podstawę rodziny i obowiązani są m.in. do wzajemnej alimentacji zarówno w czasie trwania małżeństwa, jak też (w innym wówczas zakresie) po jego ustaniu. Nie można więc uznać, aby małżonkowie względem siebie nie mieli takich zobowiązań, jakie ciążą na nich względem innych członków rodziny. Zobowiązania te są odpowiednikiem obowiązków alimentacyjnych uregulowanych w art. 128 i następnych kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, na co wyraźnie wskazuje chociażby treść art. 61 i art. 130 K.r.o. SKO szeroko także przytoczyło uwagi zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "Trybunał") z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07 (OTK 2008 Nr 6, poz. 107). Organ zauważył, że przyjęcie wykładni zaprezentowanej przez Organ I instancji oznacza, że małżonek ubiegający się o przyznanie świadczenia z tytułu sprawowania opieki nad swoim współmałżonkiem sam musiałby być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Prowadziłoby to do kuriozalnej sytuacji, w której świadczenie ustanowione w celu zapewnienia wsparcia osobie sprawującej opiekę nad wymagającym opieki współmałżonkiem mogłoby być przyznane tylko takiej osobie, która sama również wymaga opieki, bo jest niepełnosprawna w stopniu znacznym. Powyższe, w ocenie Organu, stałoby w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 17 ust. 1 pkt 2 in fine ustawy wyłączającym osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności z kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Dalej w uzasadnieniu Organ odwoławczy także nie zgodził się ze stanowiskiem Organu I instancji, że kolejną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może być fakt, iż niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki istnieje od 31 - roku życia i w tym zakresie szeroko przytoczył rozważania zawarte w wyroku z dnia 21 października 2014 roku (sygn.K 38/13), w którym to Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę na osobą niepełnosprawna po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, zdaniem SKO, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, jednak z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 roku została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Oparcie decyzji odmawiającej przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na przesłance wieku powstania niepełnosprawności, tj. na przesłance uznanej za niezgodną z Konstytucją, stanowiłoby zdaniem SKO naruszenie prawa materialnego, skutkujące wadliwym określeniem podstawy rozstrzygnięcia. A zatem przepis ten nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia jeżeli spełnione zostały inne przesłanki niezbędne do przyznania wnioskowanego świadczenia. Niezależnie od powyższego Organ odwoławczy jednak podkreślił, że świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania a z taką sytuacją w sprawie nie mamy do czynienia. W ocenie Kolegium w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia (lub niepodjęciem zatrudnienia), a koniecznością sprawowania przez Skarżącego opieki nad niepełnosprawną żoną. Organ wskazał, że: znaczny stopień niepełnosprawności u żony Skarżącego istnieje od 31- roku życia, i został stwierdzony Orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu [...] listopada 2015 roku. Skarżący natomiast, jak wynika z wywiadu środowiskowego, nie zrezygnował z pracy z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną ale utracił pracę w styczniu 2021 r. Organ wskazał, że żona Skarżącego ma przyznaną pomoc z Ośrodka Pomocy Społecznej w postaci asystenta osoby niepełnosprawnej. Z kolei żona Skarżącego oświadczyła, że pomimo złego stanu zdrowia sama przygotowuje posiłki i sprząta mieszkanie (ustalenia z wywiadu środowiskowego). Organ uwypuklił, że mimo to jednak mieszkanie jest brudne i zaniedbane, podobnie jak sama żona Skarżącego, która ponadto nie wykazuje żadnego zainteresowania ewentualną rehabilitacją czy leczeniem (ustalenia z wywiadu środowiskowego). W tej sytuacji, zdaniem Kolegium trudno uznać, że Skarżący faktycznie sprawuje stałą opiekę lub pomoc nad niepełnosprawną żoną, co wyklucza możliwość podjęcia przez niego pracy zarobkowej. Organ ponadto podkreślił, że świadczenie nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. 5. Niezadowolony z rozstrzygnięcia Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez Skarżącego w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że z przywołanej normy wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowe, a Skarżący sprawuje opiekę nad żoną, która to opieka uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. 6. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co nastepuje: Skarga podlega oddaleniu. 7. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 8. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną. Z akt wynika, że Organ I instancji dopatrzył się w sprawie dwóch przesłanek uniemożliwiających przyznanie Skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, uznając za przeszkodę prawną fakt, że niepełnosprawność żony powstała po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz fakt, że podopieczna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nie legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności – Skarżącym (art. 17 ust. 5 pkt 2a). Natomiast Organ II instancji przyjął jedynie, że nie sprawowanie faktycznie stałej opieki, stanowi uzasadnioną przyczynę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mężowi. 9. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 - dalej przywoływana jako "u.ś.r."), w zakresie, w jakim przepis ten różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby podopiecznej skutkuje tym, że Organy administracji publicznej powinny rozstrzygać o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego bez tej przesłanki negatywnej. Innymi słowy okoliczność, że niepełnosprawność żony powstała w dorosłym życiu nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia w sytuacji gdyby wnioskodawca spełniał wszystkie pozostałe warunki do tego świadczenia. Kolegium zatem prawidłowo odniosło się w zaskarżonej decyzji do powyższej kwestii 10. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Tak więc, należy ponadto zauważyć, że z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawową przesłankę, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 roku, sygn. akt I OSK 2820/13). Sąd jednocześnie podkreśla, że świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest zatem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku względem współmałżonka, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane, i tu rację ma Organ odwoławczy - jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy więc stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; to i inne przytaczane orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi tu zatem o sprawowanie osobistej, stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16). W orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, że przez rezygnację z zatrudnienia należy rozumieć nie tylko zaprzestanie konkretnego działania, ale także jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładania omawianego pojęcia musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu służy świadczenie opiekuńcze. Z punktu widzenia tego celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia – i w tym zakresie nie ma racji Organ odwoławczy uwypuklając znaczenie faktu, że to nie Skarżący zrezygnował z pracy ale utracił tę pracę. Istotne jest bowiem to, czy zarówno w jednym jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. I w tym zakresie Sąd argumentację Organu odwoławczego w pełni podziela. 11. Jak wynika z akt sprawy, nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia (lub niepodjęciem zatrudnienia), a koniecznością sprawowania przez Skarżącego opieki nad niepełnosprawną żoną. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że żona Skarżącego jest osobą niepełnosprawną poruszającą się na wózku inwalidzkim wskutek wypadku komunikacyjnego, ma trudności z wymową. Nie korzysta jednak z opieki medycznej, nie przyjmuje leków, nie jest poddana rehabilitacji. Choć z uwagi na stan zdrowia żona Skarżącego wymaga pomocy innych osób codziennym życiu i ma przyznanego asystenta osoby niepełnosprawnej, to jednak sama oświadczyła, że przygotowuje posiłki i sprząta sama a pomoc męża jest potrzebna do codziennych zakupów. W ocenie pracownika socjalnego mieszkanie jest zaniedbane, brudne, podobnie jak i żona Skarżącego, Skarżący nadużywa alkoholu, zaś trójka z czworga dzieci jest w pieczy zastępczej. W ocenie pracownika socjalnego żona Skarżącego jest w stanie wykonać wiele czynności samoobsługowych z pomocą jednak nie chce tego robić; nie myje się, nie zmienia odzieży. Sytuacja i tak uległa poprawie, odkąd żona Skarżącego ma przydzielonego asystenta. Z powyższego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że Skarżący nie uczestniczy w sprawowaniu codziennej opieki nad niepełnosprawną żoną a opieka ta przecież stanowi kluczowy element ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ w sposób prawidłowy ustalił jaki jest rzeczywisty zakres sprawowanej przez Skarżącego opieki ustalił, czy żona Skarżącego porusza się samodzielnie, i w jakim zakresie jest w stanie wykonać podstawowe czynności, czy wymaga stałego współudziału na co dzień opieki lub pomocy innej osoby. Wykazał także że to nie zakres wykonywanych czynności w ramach sprawowanej opieki (wskazany przez Skarżącego oświadczeniu z dnia 22.03.2021 r.) jest faktyczną przeszkodą aby Skarżący nie mógł z tego powodu podjąć aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu. Przy czym słusznie Organ przypomniał, że obowiązki związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, jak zakupy i porządki domowe mieszczą się w podstawowych obowiązkach domowych, które wykonywane są w każdym gospodarstwie domowym przez osoby pracujące nawet w pełnym wymiarze czasu pracy a ponadto prace te wynikają z prawnego i moralnego obowiązku względem małżonka. W tej sytuacji prawidłowo przyjął Organ II instancji, że Skarżący faktycznie nie sprawuje stałej opieki nad niepełnosprawną żoną. 12. W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia decyzji na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Organ odwoławczy uwzględnił wszystkie okoliczności sprawy i nie kwestionował faktu, że Skarżący nie pracuje a jego żona jest niepełnosprawna i wymaga opieki. 13. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że Organ II instancji dokonał właściwej, pełnej oceny całokształtu materiału dowodowego i okoliczności sprawy przez pryzmat przesłanek warunkujących przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji zasadnie uznał, iż z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiły po stronie małżonka chorującej przesłanki umożliwiające mu ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. 14. Podkreślenia też wymaga, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową. To decyzja związana, co oznacza, że Organ zobowiązany jest do przyznania świadczenia w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę wszystkich przesłanek określonych w ww. przepisach. Organ nie może natomiast według swojego uznania przyznać świadczenie kierując się zasadami współżycia społecznego, czy też słusznością interesu strony, w razie nawet ciężkiej sytuacji życiowej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 426/19,) 15. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.