II SA/Sz 807/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata Ł. M. kwotę [...] złotych, zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał H. i M.N. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w miejscowości , gmina , na terenie działki oznaczonej nr ew. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt: II SA/Sz 696/13, oddalił skargę M. N., na ww. decyzję WINB z dnia [...] W związku z niewykonaniem ww. obowiązku, upomnieniem z dnia 10 marca 2014 r., skutecznie doręczonym, organ powiatowy wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...], tj. rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej wybudowanego na działce nr [...] obręb , gmina, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, informując, iż w przypadku dalszej zwłoki w wykonaniu nałożonego obowiązku zostanie wszczęte przeciwko zobowiązanym postępowanie egzekucyjne. W dniu 17 marca 2014 r. wpłynęło do organu powiatowego pismo M. N. z prośbą o "zawieszenie postępowania upominawczego" oraz informujące organ, że nie posiada środków finansowych na opłatę z tytuły wystawionego upomnienia w wysokości [..] zł oraz na prowadzenie kosztownej rozbiórki obiektu budowlanego. W odpowiedzi na powyższe, organ powiatowy pismem z dnia 21 marca 2014 r., poinformował zobowiązanego, że w organie powiatowym prowadzone są dwa postępowania egzekucyjne dotyczące obiektów budowlanych wybudowanych nielegalnie na działce nr [...] obręb . W niniejszej sprawie, dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nie jest możliwe "zawieszenie postępowania upominawczego", gdyż organ nie wystawił jeszcze tytułu wykonawczego do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, który wszczyna postępowanie egzekucyjne, zatem postępowanie egzekucyjne nie zostało jeszcze wszczęte. Pismem z dnia 31 marca 2014 r. skarżący złożył w siedzibie organu powiatowego wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych na działce nr [..] obręb , uzasadniając swój wniosek sytuacją finansową, w związku z czym organ powiatowy pismem z dnia 9 kwietnia 2014 r. poinformował ponownie skarżącego, że nie doszło jeszcze do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, przypominając zobowiązanemu, iż dokonanie rozbiórki obiektu spowoduje, że postępowanie egzekucyjne nie będzie prowadzone. Z uwagi na niewykonanie przez M. N. ww. obowiązku organ I instancji, w dniu 28 października 2014 r. wystawił wobec zobowiązanego tytuł wykonawczy numer: [...], stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Pismem z dnia 18 listopada 2014 r. M.N. złożył sprzeciw do wystawionego tytułu wykonawczego nr [..], zarzucając mu błąd co do osoby zobowiązanego. PINB pismem z dnia 5 grudnia 2014 r. poinformował skarżącego, że zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji można było składać w terminie 7 dni od daty odbioru tytułu wykonawczego [..] z dnia , a termin do wniesienia zarzutów upłynął z dniem 13 listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , postanowieniem nr [..] z dnia [...]., nałożył na M. N., grzywnę w wysokości [..] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr z dnia [...] r. Pouczono zobowiązanego, iż w razie niewykonania ww. obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Organ zawarł w postanowieniu sposób wyliczenia nałożonej grzywny oraz stwierdził, że wysokość grzywny jest zgodna z treścią art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym wydał następujące postanowienia: - postanowienie nr [..], z dnia [..] r., wstrzymujące wykonanie postanowienia nr [...] z dnia [...] nakładające na M. N., grzywnę w celu przymuszenia, w związku z uchylaniem się zobowiązanego od obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego (budynek o konstrukcji drewnianej) na działce nr obręb - do czasu rozpatrzenia zażalenia przez organ II instancji, - postanowienie nr [...] z dnia [...]., stwierdzające uchybienie terminu do zgłoszenia zarzutów do prowadzonej egzekucji, wniesionych przez M. N. - pismo z dnia 18 listopada 2014 r., - postanowienie nr [..], z dnia [..] r., odmawiające wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego na postanowienie PINB z dnia [...] nakładające na M. N. grzywnę w celu przymuszenia, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB . Pismem z dnia 29 marca 2015 r. M.N. wniósł o zawieszenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez WSA sprawy o sygn. akt II SA/Sz 707/14, która zdaniem zobowiązanego ma istotny wpływ na wynik sprawy. PINB , po stwierdzeniu, że M.N. nie wykonał nałożonego decyzją z dnia [...] obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w miejscowości , gmina , na terenie działki oznaczonej nr ew. , postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., na podstawie art. 56 § 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego, prowadzonego przeciwko M.N. na podstawie wystawionego przez ww. organ tytułu wykonawczego [..]r. M.N. złożył zażalenie na ww. postanowienie podnosząc, że "z uwagi na zawiłość i wielotorowość sprawy związanej z zabudową mojej posesji, toczącym się postępowaniem przed Sądem Administracyjnym zasadne jest dążenie moje do zawieszenia postępowania do czasu wyklarowania się stanowiska sądu, które wniesie istotne zmiany dla kolejnych rozstrzygnięć administracyjnych". Postanowieniem z dnia [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), art. 23 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2014, poz. 1619 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Na podstawie art. 26 § 1 w związku z § 4 ww. ustawy, organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) wszczyna egzekucję administracyjną z urzędu na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego, a sporządzonego według wzoru, ustalonego w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw finansów publicznych, zawierającego jednocześnie treść określoną w art. 27 ww. ustawy. Powyższe oznacza, iż organ administracji publicznej, będący wierzycielem zaległego obowiązku, wzywa upomnieniem zobowiązanego do wykonania tego obowiązku, a następnie wystawia tytuł wykonawczy, w którym m.in. określa egzekwowany obowiązek, a także podstawę prawną jego nałożenia. Z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego następuje wszczęcie egzekucji administracyjnej. Organ odwoławczy, odnosząc się do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego wskazał, że zgodnie z art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu: - w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej, - w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego, - w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego, - na żądanie wierzyciela, - w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Zgodnie zaś z § 2 ww. art. 56, zawieszenie postępowania egzekucyjnego, dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym, z przyczyny określonej w § 1 pkt 2 i 3 może nastąpić tylko w przypadkach, gdy nie zagraża to interesowi społecznemu. Instytucja zawieszenia postępowania egzekucyjnego polega na przerwaniu na czas określony biegu tego postępowania w związku z wystąpieniem przeszkód w jego dalszym prowadzeniu, na czas niezbędny do usunięcia tych przeszkód. Jak wynika z treści ww. artykułu, w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w punktach 1-5 organ obowiązany jest zawiesić prowadzone postępowanie egzekucyjne. Strona we wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania egzekucyjnego powołała się na postępowanie prowadzone przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym , sygn. akt II SA/Sz 707/14, dotyczące innego obiektu budowlanego, tj. wiaty drewnianej wybudowanej na tej samej działce skarżącego, natomiast w treści zażalenia na postanowienie PINB wskazuje na zawiłość i wielotorowość sprawy związanej z zabudową posesji. Rozstrzygnięcie WSA w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 707/14 dotyczy postępowania egzekucyjnego w sprawie innego obiektu budowlanego wzniesionego przez skarżącego na tej samej działce i nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., natomiast organ I instancji wielokrotnie wyjaśniał skarżącemu stan sprawy w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. M.N. wniósł skargę na ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , zarzucając mu brak merytorycznego odniesienia się do istoty sprawy oraz brak wskazania, czy odnosi się ono do sprawy o nr [...], czy do innego rozstrzygnięcia organu I instancji. W zaskarżonym postanowieniu, zdaniem skarżącego, nie wskazano również, jak ma się ono do postanowienia ZWINB z dnia [...] W ocenie skarżącego, "procedura sprawy jest wielowątkowa, a sprawa rozwidla się na wiele etapów". W piśmie procesowym z dnia 24 listopada 2016 r. skarżący doprecyzował zarzuty podniesione uprzednio w skardze, wskazując, że zaskarżone postanowienie narusza art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, że rozpatrzenie niniejszej sprawy nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 707/14. W odpowiedzi na skargę, WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie niezbędne jest wyjaśnienie, że z dniem 15 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r poz. 658). Sąd w niniejszej sprawie procedował na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.), dalej określanej jako: "P.p.s.a", z uwzględnieniem zmian wprowadzonych wyżej wskazaną ustawą zmieniającą. Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło zatem na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. w trybie uproszczonym. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle ww. przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ww. ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 tej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 3 ww. ustawy, w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi, tj.: sprzed zmian dokonanych ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnymi zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W myśl art. 56 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), dalej: u.p.e.a., na postanowienie organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania służy zażalenie, a zatem skarga jest dopuszczalna. Stosownie do treści art. 56 § 1 u.p.e.a. postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Wyliczenie przesłanek ma charakter zamknięty. Podejmując się oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zdecydowanie podkreślić, iż wolą ustawodawcy określającego w sposób enumeratywny sytuacje powodujące zawieszenie postępowania było korzystanie z tego środka tylko i wyłącznie w przypadku faktycznego ziszczenia się przyczyn zawartych w przepisie ustawy. Innymi słowy organ nie ma podstaw do skorzystania z instytucji zawieszenia postępowania egzekucyjnego w innych przypadkach, które nie mieszczą się w grupie taksatywnie wymienionych przesłanek z art. 56 § 1 u.p.e.a.. Ewentualne przekroczenie ram prawnych wynikających z przytoczonego normatywu czyni skutecznym zarzut naruszenia prawa, nawet w stopniu rażącym, co z kolei determinuje konieczność eliminacji z obrotu prawnego aktu administracyjnego wydanego z rażącym naruszeniem prawa. Z tej oto przyczyny organ nie może brać pod uwagę innych okoliczności niewskazanych w tym przepisie (por. P. Przybysz Postępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2003 r., str. 74-75). Stanowisko doktryny znajduje potwierdzenie również w judykaturze (por. orzeczenia NSA: III SA 4497/97 z dnia 14 czerwca 1999 r., III SA 1676/97 z dnia 9 grudnia 1998 r., III SA 762/97 z dnia 14 października 1998 r., wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2004 r., III SA 2376/03, wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 stycznia 2009 r., II SA/Ke 759/08, wszystkie orzeczenia dostępne w bazie LEX). Zgodzić się należy z poglądem organu, że wśród okoliczności wymienionych w art. 56 § 1 u.p.e.a., a stanowiących podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego, nie ma tej okoliczności, na którą powołał się skarżący. Zawiłość i wielotorowość sprawy związanej z zabudową należącej do skarżącego działki nr , obręb, nie mieści się bowiem w podstawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego z art. 56 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Niezasadny jest również zarzut skargi, że w sprawie wystąpiła przesłanka zawieszenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na to, że rozpatrzenie sprawy było uzależnione do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 707/14, dotyczącej innego obiektu budowlanego, tj. wiaty drewnianej wybudowanej również na działce nr , obręb . Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 14 maja 2013 r. sygn. II GSK 292/12 (LEX 1328846), że w postępowaniu egzekucyjnym brak jest możliwości zastosowania przesłanki zawieszenia postępowania w związku z wystąpieniem zagadnienia wstępnego. Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z prawem, gdyż okoliczności wskazywane przez zobowiązanego nie stanowiły podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Dlatego też, na podstawie art.151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 ww. ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.), który to przepis ma zastosowanie w sprawie zgodnie z postanowieniem § 22 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801).