II SA/Sz 81/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2010r. sprawy ze skargi Gminy Wałcz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 06 listopada 2009 r. nr NK.4.KJ.0911/68/2009 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 6 uchwały Nr XXXIX/217/09 Rady Gminy w Wałczu z dnia 29 września 2009r. w sprawie zakazu sprzedaży oraz zakazu używania w miejscach publicznych na terenie Gminy Wiejskiej Wałcz środków pirotechnicznych i ogłuszających, działających na podobnych zasadach oddala skargę Rada Gminy w Wałczu w dniu 29 września 2009r. podjęła uchwałę Nr XXXIX/217/09 w sprawie zakazu sprzedaży oraz zakazu używania w miejscach publicznych na terenie Gminy Wiejskiej Wałcz środków pirotechnicznych i ogłuszających, działających na podobnych zasadach. Powołując się na art. 18 ust. 1, art. 40 ust. 1,3 i 4, art. 41 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w § 1 uchwały Rada przyjęła, że zabrania się używania w miejscach publicznych na terenie Gminy Wałcz wszelkiego rodzaju środków pirotechnicznych i ogłuszających – działających na podobnych zasadach zwanych "fajerwerkami". W ust. 1 tego przepisu ustalono wyłączenia obowiązywania wymienionego wyżej zakazu, który nie obowiązuje: 1) pierwszego dnia Świąt Wielkanocnych, 24 i 31 grudnia oraz pierwszego stycznia każdego roku, 2) podczas przedsięwzięć, których organizatorem są organy państwa lub samorządu terytorialnego, 3) podczas imprez masowych, na przeprowadzenie których organizator uzyskał zgodę Wójta Gminy Wałcz i w przypadku gdy pokaz ma być częścią programu imprezy masowej, 4) podczas imprez okolicznościowych po uzyskaniu zezwolenia Wójta Gminy Wałcz. Rada Gminy w Wałczu uchwaliła w § 2 wyżej powołanej uchwały, że środków wymienionych § 1 zabrania się sprzedawać w handlu obwoźnym. Zabrania się również sprzedawania tych środków osobom nieletnim. Naruszenie zakazów określonych w § 1 ust. 1 oraz § 2 uchwały podlegać będzie karze grzywny, wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczenia z art. 54 Kodeksu wykroczeń (§ 3 tej uchwały). Egzekwowanie przestrzegania uchwały Rada Gminy w Wałczu powierzyła Straży Gminnej w Wałczu (§ 4). W § 6 uchwały Rada przyjęła, że akt ten wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność § 6 wyżej wskazanej uchwały Rady Gminy w Wałczu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wyjaśnił, że z uwagi na materię tej uchwały oraz zapis § 3 odwołujący się do art. 54 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756 z późno zm.) należało przyjąć, że przedmiotowy akt Rady Gminy w Wałczu stanowi przepisy porządkowe, o których mowa w art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. W takiej sytuacji przy określaniu wejścia w życie tej uchwały zastosowanie winien mieć art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449 z późno zm.), zgodnie z którym przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia. Organ nadzoru wyjaśnił, że w uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia. Wyżej wymienione zapisy ustawowe wyraźnie określają, iż przepisy porządkowe winny wchodzić w życie po upływie trzech dni od ich ogłoszenia, z wyjątkiem sytuacji szczególnych, gdy wchodzą one w życie w terminie krótszym. Powołując się na treść art. 14 ust. 1-3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, organ nadzorczy wskazał na konieczność ogłaszania przepisów porządkowych w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu. Niezależnie od powyższego, zdaniem Wojewody, ogłoszenie przepisów porządkowych w sposób określony w ust. 1 art. 14 wyżej wymienionej ustawy nie zwalnia z obowiązku ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Organ nadzoru wskazał, że w § 6 kwestionowanej uchwały z dnia 29 września 2009r. Rada Gminy w Wałczu postanowiła, iż "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego", co jest niezgodne z prawem. Powołując się na wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego regulacje ustawowe Wojewoda stwierdził, że przepisy porządkowe wydane przez organy gminy nie mogą wchodzić w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, bowiem w sposób istotny narusza to wymogi wynikające z art. 4 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Gmina Wałcz wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]r. domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że organ nadzoru nie miał podstaw prawnych do kwestionowania zapisów § 6 chwały, a samo rozstrzygnięcie nadzorcze wydał z naruszeniem trzydziestodniowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Skarżąca przedmiotową uchwałę przekazała organowi nadzoru w dniu [...]r. Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpiło w dniu [...]r. (data nadania korespondencji) co stanowi, w ocenie skarżącej, ewidentne naruszenie prawa. Skarżąca uznała za bezpodstawne kwestionowanie przez Wojewodę brzmienia § 6 uchwały. Według skarżącej w przedmiotowej uchwale Rada Gminy w Wałczu nie skróciła ustawowego terminu wejścia w życie aktu, a zadecydowała o wejściu w życie zapisów uchwały w terminie 14 dni od dnia ich publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego. Skoro przepis ustawy zezwala na wejście uchwały w życie w terminie trzydniowym, a w pewnych uzasadnionych przypadkach nawet na wejście przepisów porządkowych z dniem ich ogłoszenia, wyznaczenie 14-dniowego terminu wejścia w życie nie może być, zdaniem skarżącej, uznane za naruszenie prawa. W opinii skarżącej literalne podejście organu nadzoru do powyższej kwestii nie tylko stoi w sprzeczności z wnioskowaniem "argumentum a maiori ad minus", ale także nie stanowi prawidłowej realizacji ustawowego wymogu wykazania istotnego naruszenia prawa ( art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Według skarżącej, powołany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego art. 14 ust. 1 - 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych nie został przez stronę naruszony, albowiem nie zamieszczenie informacji o ogłoszeniu przepisów porządkowych w drodze obwieszczeń, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w treści uchwały nie jest tożsame z nie zrealizowaniem powyższej dyspozycji. Dodatkowo skarżąca stwierdziła, że żaden przepis prawa nie nakazuje zamieszczania informacji o powyższym fakcie w uchwale, a jedynie stanowi, iż ogłoszenie przepisów porządkowych w drodze obwieszczeń lub w sposób zwyczajowy nie zwalnia z obowiązku ich ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda nie podzielił stanowiska skarżącej, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stoi w sprzeczności z wnioskowaniem "argumentum a maiori ad minus". Powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dnia 8 lipca 2003r., sygn. akt P 10/02 organ nadzoru wskazał, że przepisy porządkowe, jako akty prawa miejscowego muszą być wydane według zasad i trybu określonego ustawą. Według Wojewody, skoro ustawodawca wyraźnie wskazał, iż przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od dnia ich ogłoszenia i przewidział jedynie możliwość skrócenia powyższego okresu, za istotne naruszenie prawa uznać należało wydłużenie okresu wskazanego w art. 4 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Odnosząc się do naruszenia terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda stwierdził, że przepis ten nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony termin obejmował również doręczenie aktu nadzorczego, jako warunek działania organu nadzorczego, nie przewiduje on bowiem wniesienia aktu nadzoru lecz określa termin do jego wydania (orzekania w sprawie nieważności uchwały rady gminy). Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zarzut podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z naruszeniem art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.) jest chybiony. Wojewoda, jako przewidziany w art. 86 wskazanej wyżej ustawy, organ nadzoru nad działalnością gminną, sprawuje ten nadzór w myśl art. 85 tej ustawy na podstawie kryterium zgodności z prawem. Aby ratio legis powyższych przepisów mogło być spełnione, a zatem by nadzór mógł dotyczyć całokształtu prawotwórczej działalności gminnej oraz aby organ nadzoru miał możliwość podjęcia działań nadzorczych w jak najkrótszym czasie od ustanowienia przepisów gminnych, ustawodawca w rozdziale 10 ustaw zatytułowanym: "Nadzór nad działalnością gminną" zawarł określone reguły normujące postępowanie nadzorcze. Dla rozstrzygnięcia wskazanego wyżej zarzutu skargi istotne znaczenie mają art. 90 ust.1 i art. 91 ust.1. Pierwszy z tych przepisów nakłada na wójta obowiązek przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, tym jednak że w przypadku aktów ustanawiających przepisy gminne (uchwał rady lub zarządzeń wójta) termin ten jest krótszy, bowiem przekazanie organowi nadzoru musi nastąpić w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. Drugi z wyżej wymienionych przepisów tj. art. 91 ust.1 stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne i wskazuje, że o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie "nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Z powyższego uregulowania wynika w sposób jasny i niewymagający wykładni, że przewidziany w art. 91 ust.1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym termin wydania rozstrzygnięcia nadzorczego "30 dni" należy liczyć od dnia doręczenia przez wójta organowi nadzoru uchwały lub zarządzenia a nie od dnia ich przekazania. Tak więc, skarżąca Gmina wywodzi w skardze nieprecyzyjnie, że termin ten należy liczyć od dnia "przekazania" uchwały organowi nadzoru. Całkowicie błędnie strona skarżąca interpretuje sposób ustalenia ostatniego dnia terminu "30 dni" przewidzianego w art. 91 ust.1, przyjmuje bowiem, że jest to dzień doręczenia gminie rozstrzygnięcia nadzorczego. Tymczasem przepis stanowi o orzeczeniu w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia organowi nadzoru. Z przedstawionych Sądowi wraz odpowiedzią na skargę akt postępowania nadzorczego Wojewody wynika, że sporna uchwała Rady Gminy Wałcz z dnia 29 września 2009r. doręczona została organowi nadzoru [...]r. Wojewoda wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu [...]r., a zatem określony w art. 91 ust.1 zd.2 termin orzeczenia o nieważności uchwały przez organ nadzoru nie został naruszony. Niezasadne są również wywody skargi kwestionujące stanowisko Wojewody, które legło u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Uchwała, której częściową nieważność stwierdził Wojewoda podjęta została między innymi, jak wynika to z jej podstawy prawnej, na podstawie art. 40 ust.1, 3 i 4, co oznacza, że w przekonaniu Rady, która przepisy te uchwaliła, uchwała w sprawie zakazu sprzedaży oraz zakazu używania w miejscach publicznych na terenie Gminy Wiejskiej Wałcz środków pirotechnicznych i ogłuszających, działających na podobnych zasadach jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze gminy mającym charakter przepisów porządkowych. W myśl bowiem art. 40 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Z mocy zaś art. 40 ust. 4, powyższe przepisy porządkowe, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie sama uchwała, a zatem z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że badanie zgodności z prawem aktu, którego nieważność stwierdził Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym mieścić się musi w granicach tego rozstrzygnięcia, a zatem odnosić się do tej części uchwały, w jakiej stwierdzona została jej nieważność. Oznacza to, że poza osądem zostały te przepisy uchwały, których nie dotyczy skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W ocenie Sądu, stwierdzając nieważność § 6 uchwały Wojewoda nie naruszył prawa. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii sposobu ogłaszania aktów normatywnych pochodzących od organu jednostek samorządu gminy. Kwestia ta została precyzyjnie uregulowana w ustawie z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2007r. Nr 68, poz. 449). Sposób ogłaszania aktów prawa miejscowego wynika z art. 13 i 14, zaś zasady ich wejścia w życie regulują art. 4,5,6 i 7 wskazanej ustawy. W art. 13 ustawodawca wskazał jakie akty prawne ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym wymieniając w pkt 2 akty prawa miejscowego stanowione między innymi przez organ gminy. Ustawa w art. 14 przewiduje szczególny – w stosunku do innych aktów prawa miejscowego – tryb ogłaszania przepisów porządkowych. Mianowicie, z ust.1 tego artykułu wynikają dwa obligatoryjne sposoby ogłaszania przepisów porządkowych, które nie są wobec siebie alternatywne, o czym świadczy spójnik "a także". Przepisy porządkowe muszą być ogłoszone po pierwsze w drodze obwieszczenia, a dzień wskazany w obwieszczeniu jest dniem ich ogłoszenia i po drugie, muszą być ogłoszone w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu. Te dwa sposoby ogłoszenia przepisów porządkowych wystąpić muszą niezależnie od trzeciego, również obligatoryjnego sposobu, jakim jest ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 14 ust.3 ustawy. Wszystkie bowiem akty normatywne podlegają obowiązkowi ogłaszania w dziennikach urzędowych o czym stanowi art. 2 ust.1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Takie uregulowanie, szczególne w odniesieniu do przepisów porządkowych posiada swoje racjonalne uzasadnienie, chodzi bowiem o to aby jak najszerszy krąg adresatów zawartych w nich norm w jak najkrótszym czasie dowiedział się o treści tych norm zawierających nakazy i zakazy o szczególnym znaczeniu dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Z tej samej przyczyny ustawodawca w szczególny sposób uregulował także zasady wejścia w życie przepisów porządkowych. Rację ma Wojewoda stwierdzając, że ustanowienie przez Radę w § 6 wejścia w życie uchwały po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego jest rażąco niezgodne z prawem. Ustawodawca w art. 4 ust.1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych przewidział zasadę, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że akt normatywny określi termin dłuższy. Natomiast w ust. 2 i 3 tego artykułu przewidział ściśle określone wyjątki od tej zasady. Stosownie zatem do art. 4 ust.3 przepisy porządkowe wchodzą w życie po upływie trzech dni od ich zgłoszenia. Wyjaśnić trzeba, że termin ten liczy się od dnia ogłoszenia w obwieszczeniu, o czym – jak już wyżej zostało to wskazane – stanowi art. 14ust.2 ustawy. Ustawodawca dopuścił możliwość wejścia w życie przepisów porządkowych w terminie innym niż 3 dni od ich ogłoszenia , ale tylko taką która przewiduje termin krótszy stanowiąc w art. 4 ust.3 zd.2 "W uzasadnionych przypadkach przepisy porządkowe mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż trzy dni, a jeżeli zwłoka w wejściu w życie przepisów porządkowych mogłaby spowodować nieodwracalne szkody lub poważne zagrożenie życia, zdrowia lub mienia, można zarządzić wejście w życie takich przepisów z dniem ich ogłoszenia". Nietrafna jest argumentacja strony skarżącej, przytoczone dla poparcia poglądu o dopuszczalności ustalania przez radę gminy terminu wejścia w życie przepisów porządkowych dłuższego niż 3 dni. Stanowisko to sprzeczne jest z wyżej przytoczonymi przepisami i ich ratio legis, a poza tym pozostaje w oderwaniu od określanych w prawie i jednoznacznie interpretowanych w piśmiennictwie i orzecznictwie granic kompetencji uchwałodawczej organów jednostek samorządu terytorialnego. Działalność ta nie ma charakteru nieograniczonego, a przeciwnie akty prawa miejscowego mogą być wydawane wyłącznie na podstawie ustaw i tylko w granicach przewidzianych ustawami stanowiącymi podstawę prawną do ich wydania. Obowiązywanie aktów prawa miejscowego wiąże się z problematyką ich wejścia w życie. Dlatego nieogłoszenie aktu prawa miejscowego lub wadliwość tego ogłoszenia powoduje, że akt ten nie wchodzi w życie. Sposób zaś ogłoszenia danego aktu normatywnego i termin jego wejście w życie każdorazowo musi być określony w akcie normatywnym. Tylko w ten bowiem sposób zagwarantowane będzie podanie treści prawa miejscowego do wiadomości jego adresatów i czynić będzie zadość konstytucyjnym zasadom jawności i pewności prawa. Z tych wszystkich względów Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze prawa nie narusza. Dlatego należało na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.