II SA/Sz 820/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi P. W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje do prowadzenia pojazdów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] w części określającej termin kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, II. oddala skargę w pozostałej części, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego P. W. F. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją, wydaną po rozpatrzeniu odwołania P. W. F., reprezentowanego przez pełnomocnika r. pr. M. F., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 99 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015r. poz. 155 ), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...] w sprawie skierowania P. W. F. na egzamin teoretyczny i praktyczny sprawdzający kwalifikacje do prowadzenia pojazdów. Z uzasadnienia decyzji oraz akt postępowania wynika, iż Prezydent Miasta po otrzymaniu w dniu 20 października 2014 r. wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z dnia [...] r. znak [...], w oparciu o przepis art.99 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia o kierujących pojazdami (tj. Dz.U. z 2015 poz.155) w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit.b ustawy z dnia 20 czerwca 1997-Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2014 poz.600 ze zm.) wskazaną wyżej decyzją skierował P. W. F. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji tj. egzamin teoretyczny i praktyczny w zakresie kierowania pojazdami. W odwołaniu pełnomocnik P. W. F. zarzucił Prezydentowi Miasta naruszenie przepisu art. 10 kpa tj. niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, poprzez bezzasadne połączenie dwóch postępowań tj. dotyczących skierowania na badania psychologiczne i skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy. Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznało powyższy zarzut za niezasadny, wskazując, iż zgodnie ze wskazanymi w podstawie prawnej wydanej decyzji przepisami, organ wydający uprawnienia do kierowania pojazdami zobowiązany jest do wydania decyzji o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w przypadku spełnienia przesłanek wymienionych w tych przepisach. Z analizy akt sprawy bezsprzecznie wynika, że w stanie faktycznym będącym podstawą do wydania zaskarżonej decyzji przesłanki te zostały spełnione. Z wymienionego w decyzji organu I instancji wniosku KW Policji w S. wynika bowiem, że P. W. F. w ciągu roku dopuścił się naruszenia przepisów ruchu drogowego uzyskując z tego tytułu 26 punktów karnych. Z tych względów Komendant Wojewódzki Policji wystąpił z wnioskiem o skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Ustosunkowując się do zarzutu pełnomocnika odwołującego o naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 10 K.p.a., SKO stwierdziło, iż jest on nieuzasadniony, bowiem P. W. F. osobiście odebrał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, z informacją o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, poświadczając odbiór własnoręcznym podpisem w dniu 24 października 2014 r. W dniu 30 października 2014 r. odwołujący (jak i jego pełnomocnik) potwierdził też odbiór zawiadomienia o zakończeniu postępowania w sprawie. Powyższe fakty bezspornie potwierdzają zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Pełnomocnik odwołującego M. F. zgłosił swój udział w sprawie w dniu 27 października 2014r. W dalszej części uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, iż mimo że przepisy prawa nie wskazują na termin do poddania się egzaminowi sprawdzającemu, to organ nadzorujący sprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jakim w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta, obowiązany do wskazania takiego terminu. Są np. przypadki wskazania terminu jako "bezzwłoczny", bowiem okoliczności faktyczne w indywidualnej sprawie czasem wskazują na konieczność niezwłocznego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy dla bezpieczeństwa własnego i innych użytkowników ruchu drogowego. Kolegium wyjaśniło też, że gdyby odwołujący nie poddał się przedmiotowemu sprawdzeniu kwalifikacji we wskazanym terminie z uwagi na stan zdrowia i doszłoby do cofnięcia mu uprawnień do kierowania pojazdami, to po uzyskaniu pozytywnego wyniku egzaminu przysługuje mu uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o ich przywrócenie. Wobec powyższego SKO uznało decyzję organu I instancji za uzasadnioną i zgodną z prawem. Powyższą decyzję pełnomocnik P. W. F. zaskarżył w całości skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., w której zarzucił organom obu instancji: - art. 99 ust. 1 pkt ustawy o kierujących pojazdami i art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o ruchu drogowym, poprzez uznanie, że organ nadzorujący sprawę bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym przypadku Prezydent Miasta) obowiązany jest do wskazania terminu do poddania się egzaminowi sprawdzającemu posiadanie kwalifikacji do prowadzenia pojazdów. - art. 6 K.p.a., poprzez przyznanie organowi administracji - Prezydentowi Miasta - uprawnień nie wynikających z przepisu prawa. Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż podstawą prawną wydania decyzji przez Prezydenta Miasta oraz skarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jest art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o ruchu drogowym, który w swoim brzmieniu nie upoważnia organu do określenia terminu poddania się badaniu. Jest to kwestia bezsporna, która była już wielokrotnie rozstrzygnięta przez sądy administracyjne (np. wyrok WSA w L.z 3 kwietnia 2014 r. III SA/Lu 819/13, wyrok WSA w S. z 1 sierpnia 2012 r. II SA/Sz 420/12). Wszelkie wątpliwości w tej sprawie definitywnie rozwiał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2014 r. wydany w sprawie o sygn. akt: I OSK 1481/12, w którym to NSA stanął na stanowisku, że: " W przepisie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. mowa jest wyłącznie o j skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji. Przepis ten nie określa terminu sprawdzenia kwalifikacji ani też nie przyznaje organowi uprawnień do decydowania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się stosownemu egzaminowi." Zatem zawarte w skarżonej decyzji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do wyznaczenia terminu odbycia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami, jest – zdaniem skarżącego - zupełnie niezrozumiałe. SKO stanęło bowiem na stanowisku, iż organowi władzy publicznej można przyznać uprawnienia bez stosownej podstawy prawnej, co stoi w oczywistej sprzeczności z wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą legalizmu, której wyraz ustawodawca dał w art. 6 K.p.a. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w S., działającej jako uczestnik postępowanie administracyjnego, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w części dotyczącej terminu kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji, a w pozostałej części o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny bada, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, to znaczy czy organ orzekający w sprawie prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego. W związku z tym, aby zgodnie z żądaniem skargi wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że organ dopuścił się naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Wskazać też trzeba, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia jest bezsporny i wynika ze zgromadzonych dowodów. Skarżący P. W. F. w okresie od [...] r. dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego, za które przypisano mu łącznie 26 punktów. Na tej podstawie Komendant Wojewódzki Policji wnioskiem z dnia [...] r. wystąpił o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z tym przepisem, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych za przekroczenie przepisów ruchu drogowego. Zapis zawarty w art. 114 ust. 1 pkt 1b ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zwłaszcza użyte w nim sformułowanie "podlega" nie budzi żadnych wątpliwości co do obligatoryjnego charakteru kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji kierowcy, któremu na podstawie art. 130 ust. 1 ww. ustawy przypisano więcej niż 24 punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Decyzja wydana na mocy tego przepisu ma charakter związany i nie jest pozostawiona uznaniu organu orzekającego. W tych okolicznościach faktycznych skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami jest zatem zgodne z prawem. Skarga, mimo zawartego w niej wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zawiera jedynie zarzuty odnoszące się do określenia w decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez SKO w K., 30 – dniowego terminu, w którym P. W. F. zobowiązany jest poddać się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje do prowadzenia pojazdów. Pełnomocnik skarżącego trafnie podnosi, z czym także zgodził się działający w sprawie Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w S., iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji w części dotyczącej określenia terminu poddania się przez kierowcę sprawdzeniu kwalifikacji dotknięta jest wadą nieważności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, które sąd w niniejszym składzie podziela, w przepisie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo o ruchu drogowym, stanowiącym prawną podstawę zaskarżonej decyzji, mowa jest wyłącznie o skierowaniu kierowcy na sprawdzenie kwalifikacji. Przepis ten nie określa terminu sprawdzenia kwalifikacji ani też nie przyznaje organowi uprawnień do wskazywania, w jakim czasie dana osoba zobowiązana jest poddać się takiemu egzaminowi. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn.akt I OSK 1363/06, z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn.akt I OSK 960/06, z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt I OSK 35/09 i z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 190/10). Brak w przepisach o ruchu drogowym podstawy do określenia przez organ terminu wykonania orzeczonego w decyzji skierowania do poddania się przez kierowcę kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji oznacza, że decyzja taka w zakresie określającym taki termin została wydana bez podstawy prawnej, zatem zgodnie z dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, w tej części dotknięta jest nieważnością, którą należy wyeliminować, przez orzeczenie nieważności zaskarżonej decyzji w tym zakresie. W takiej sytuacji bowiem orzeczone przez organ skierowanie podlega wykonaniu z dniem, w którym orzeczenie o skierowaniu na sprawdzenie kwalifikacji do prowadzenia pojazdu stanie się ostateczne. Adresat takiej decyzji zobowiązany jest do niezwłocznego wykonania ostatecznego orzeczenia (decyzji) w tym zakresie. W tym stanie rzeczy należało uznać, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...]r. w części określającej, w jakim skarżący ma poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji została, podjęta bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., utrzymując w mocy organu dotkniętą tą wadą decyzję organu I instancji, rażąco naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., czym także wyczerpało hipotezę powyższego przepisu. W pozostałej części zaskarżona decyzja – w ocenie sądu - odpowiada prawu, czego skarżący zresztą nie kwestionuje, nie formułując w skardze zarzutów w tym zakresie. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd w pkt I wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w części określenia terminu sprawdzenia kwalifikacji. W pozostałej części na podstawie art. 151 powołanej ustawy Sąd skargę oddalił. (pkt II wyroku). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III wyroku Sąd oparł na dyspozycji art. 200 w zw. z art. 206 i 209 P.p.s.a., biorąc pod uwagę, iż skarga, zawierająca żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, została uwzględniona jedynie w części.