II SA/Sz 823/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 października 2011 r. sprawy ze skargi T. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Goleniowie z dnia 18 maja 2011 r. nr VIII/67/11 w przedmiocie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości położonej w Goleniowie przy ulicy Piaskowej 9 na okres 10 lat oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy oddala skargę. T.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], sporządzoną na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. ze zm. ), skargę na uchwałę Nr VIII/67/11 Rady Miejskiej w Goleniowie z dnia 18 maja 2011r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] na okres [...] lat oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Zaznaczyła, że zgodnie z wymogami art. 101 ww. ustawy, wcześniej, tj. w dniu [...], wezwała Radę Miejską w Goleniowie do uchylenia przedmiotowej uchwały, jako niezgodnej z postanowieniami art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty, jednak Rada Miejska w Goleniowie, uchwałą Nr X/105/11 z dnia 29.06.2011r., uznała jej wezwanie za nieuzasadnione. Pismem nr [...] Rada Miejska w Goleniowie przesłała jej uzasadnienie odrzucenia wniosku o uchylenie uchwały, wskazując jako podstawę do przyjęcia uchwały z dnia 18.05.2011r. art. 59 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem skarżącej, przepis ten dotyczy likwidacji placówki oświatowej, natomiast ona zaskarżyła uchwałę rady w zakresie wydzierżawienia oraz przekazania do prowadzenia osobie fizycznej placówki oświatowej. W jej ocenie, ustawa o systemie oświaty zezwala radzie na likwidację dowolnej placówki oświatowej, ale nie zezwala na przekazywanie, w drodze umowy, osobom fizycznym prowadzenia tak dużych, gminnych placówek oświatowych. W związku z tym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały. W jej ocenie, uchwała ta łamie postanowienia art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty, zezwalającego jednostce samorządu terytorialnego na przekazanie osobie fizycznej do prowadzenia tylko małych przedszkoli (nie przekraczających 70 wychowanków). Przedszkole Publiczne Nr [...] w [...] znacznie przekracza tę liczbę ([...]wychowanków). Przedszkole Publiczne Nr [...] stanowi mienie gminy, utworzono je oraz modernizowano ze środków gminy, dlatego T.P. uważa, że zostały naruszone jej uprawnienia jako mieszkanki Gminy Goleniów. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Goleniowie wniosła o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Komisja Rewizyjna Rady Miejskiej w Goleniowie na posiedzeniu w dniu [...] podczas rozpatrywania wezwania T.P. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwały Nr VIII/67/11 Rady Miejskiej w Goleniowie z dnia 18 maja 2011r. w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] na okres [...] lat oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy stwierdziła, że procedury postępowania likwidacyjnego Przedszkola nr [...] w [...] są zgodne z art. 59 ustawy o systemie oświaty. Wskazana podstawa prawna w piśmie skarżącej, tj. art. 5 ust. 5g nie ma w tym przypadku zastosowania, lecz art. 59 ustawy o systemie oświaty, a tym samym działanie gminy nie naruszało w żaden sposób przepisów obowiązującego prawa. Zaskarżoną uchwałą, wydaną w oparciu o art.18 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) art.23 ust.1 pkt 7a, art.25 ust.1 i 2 oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.), Rada Miejska wyraziła zgodę na wydzierżawienie nieruchomości na okres 10 lat oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. W tym stanie rzeczy, Komisja Rewizyjna stwierdziła, że kwestionowana uchwała jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia uchwały jest nieuzasadnione. W związku z powyższym Rada Miejska w Goleniowie w dniu 29 czerwca 2011 r. podjęła uchwałę Nr X/l 05/11 w sprawie negatywnego rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą Rady Miejskiej. Ponadto Rada Miejska w Goleniowie w dniu 29 czerwca 2011 r. podjęła uchwałę Nr X/89/11 w sprawie zamiaru likwidacji Przedszkola Publicznego z Oddziałami Integracyjnymi Nr 6 "Tęczowa Kraina" w Goleniowie. W odpowiedzi na wezwanie sądu, z dnia [...], o uzupełnienie skargi poprzez wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego zaskarżoną uchwałą, T.P. stwierdziła, iż przedmiotowa uchwała dotyczy bezprzetargowego przekazania wskazanej osobie fizycznej (w dzierżawę i prowadzenie) Przedszkola Publicznego Nr 6 w Goleniowie. Władze gminy wskazując osobę fizyczną do prowadzenia przedszkola, bez określenia kryteriów, jakie dana osoba powinna spełniać, pozbawiły ją możliwości ubiegania się o dzierżawę tego przedszkola. Tym samym przedmiotowa uchwała, w ocenie skarżącej, faworyzuje wskazaną osobę fizyczną, a ją dyskryminuje pozbawiając prawa do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Równocześnie Rada Miejska w Goleniowie nie udzieliła skarżącej informacji, dlaczego nie przekazuje w dzierżawę mniejszych przedszkoli będących w dyspozycji gminy, lecz dąży do wydzierżawienia tak dużego przedszkola, mimo, iż na taką dzierżawę nie zezwala ustawa o systemie oświaty. Zdaniem skarżącej, takie postępowanie Rady ogranicza jej prawo do uzyskania informacji zawarte w art. 11 b. 1. ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dlatego też, rozpoznawanie skargi wnoszonej na jego podstawie ma pewne odmienne zasady. Po pierwsze, akt zaskarżany w tym trybie musi dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. Uchwała w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] na okres [...] lat oraz na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy jest takim aktem. Skargę do sądu administracyjnego na akt organu gminy można wnieść po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, w wymaganym prawem terminie, pod warunkiem, że wcześniej w sprawie nie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Powyższe warunki formalne zostały również spełnione w niniejszej sprawie. Interes prawny wnoszącego skargę wynikać musi z przepisów prawa materialnego, musi być bezpośredni, konkretny i realny, co najogólniej odpowiada kryteriom przyjętym w art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednak do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie wystarcza posiadanie interesu prawnego lecz musi być on naruszony, co powinien wykazać skarżący. Przepis art. 101 ust. 1 nie daje wobec tego podstawy do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy naruszającą interesy wszystkich mieszkańców gminy (mieszkańców rozumianych jako społeczność gminna). Skarga przewidziana tym przepisem nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej (actio popularis) ( wyroki NSA: sygn.akt II GSK 134/10, LEX 74086; sygn.akt II OSK 1429/10 LEX 746533 ). Podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i jednocześnie naruszenie przez nią interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok TK z dnia 3 listopada 2003 r., SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8, poz. 84). Zatem uprawnionym do wniesienia skargi, jest każdy kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją a zaskarżaną przezeń uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. Subiektywne przekonanie obywatela jako członka wspólnoty gminnej o niecelowości lub niesłuszności podjętej przez radę gminy uchwały, nie jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). Jak wynika z powyższego, dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Jest to jednak dopiero uznanie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co nie przesądza jeszcze o uwzględnieniu skargi. Skargę do sądu administracyjnego może więc wnieść na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym tylko ten, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie przysługujące mu uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone konkretnym aktem organu gminy. Strona inicjująca postępowanie sądowe w tym trybie musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny). W ocenie sądu, skarżąca nie wykazała, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny. Ewentualny zamiar ubiegania się o dzierżawę i prowadzenie przedszkola, na nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą, nie stanowi jakiegokolwiek uprawnienia prawnorzeczowego chronionego prawem materialnym, na które to uprawnienie mogłaby w jakikolwiek sposób oddziaływać taka uchwała. Chęci i zamiarowi ubiegania się o dzierżawę ustawodawca nie przypisał nawet charakteru roszczenia o dzierżawę nieruchomości gminy i dlatego też, zamiar taki stanowi jedynie interes faktyczny, nie znajdujący ochrony prawnomaterialnej i w konsekwencji nie legitymujący do skorzystania z uprawnienia żądania oceny uchwały przez sąd administracyjny. Art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ( Dz.U. z 1997 r. Nr78, poz.483 ze zm.) stanowi: "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne". Istota zasady wyrażonej w powyższym przepisie konstytucyjnym jest utrwalona w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów: jest to nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie tej samej kategorii (klasy), przynależnej do tej samej kategorii ze względu na to, że posiadają tę samą cechę istotną (relewantną). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną, powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących ( np.: orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2000 r., sygn. SK 9/00 (OTK ZU nr 8/2000, poz. 297, z 5 listopada 1997 r., sygn. K 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41; z 18 stycznia 2000 r., sygn. K 17/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 4). Skorzystanie przez Radę Miejską w Goleniowie z kompetencji określonych w przepisach ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być odczytywane jako naruszenie konstytucyjnej zasady równości. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.