II SA/Sz 826/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak /spr./, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w [...] decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, 6, 10, 11, 12 i 14b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), uchwały Nr XXII/134/2008 Rady Powiatu w Kołobrzegu z dnia 27 października 2008 r. (Dz. U. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 104 poz. 2422) i uchwały Nr 183/2008 r. Zarządu Powiatu w Kołobrzegu, wymierzył "A" L. Spółka Jawna z siedzibą w [...] karę w wysokości [...] zł za samowolne zajęcie drogi powiatowej ul. [...] w okresie od dnia [...] r. do [...] r. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w dniu [...] r. pracownicy Zarządu Dróg Powiatowych podczas rutynowego objazdu dróg stwierdzili, że reklamy o treści "A." są umieszczone w pasie drogi powiatowej nr [...] ul. [...] i w związku z tym wszczęto postępowanie administracyjne w tej sprawie. Pismem z dnia [...]r. (doręczonym w dniu [...] r.) poinformowano stronę o konsekwencjach zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i wyznaczono oględziny pasa drogowego ul. [...] na dzień [...]r. Podczas oględzin przeprowadzonych bez udziału strony w dniu [...] r., pracownicy Zarządu Dróg Powiatowych w [...] stwierdzili, że tablice reklamowe w dalszym ciągu znajdują się w pasie drogowym. Podczas objazdu dróg w dniach od [...] r. do [...] r. reklamy firmy nadal znajdowały się w pasie drogowym, a w dniu [...] r. stwierdzono ich usunięcie. Pismem z dnia [...]r. (doręczonym w dniu [...] r.) organ I instancji poinformował stronę o przeprowadzonych oględzinach i o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. W wyjaśnieniach, które wpłynęły do organu I instancji w dniach [...]r. i [...] r. "A" L. Spółka Jawna poinformowała, że ze względu na pobyt członków zarządu na urlopie za granicą, strona nie mogła uczestniczyć w oględzinach oraz że z powodu radykalnej podwyżki stawek rezygnuje z umieszczania reklam w pasie drogowym drogi powiatowej ul. [...] W związku z ustaleniem, że doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego organ naliczył stronie karę pieniężna w wysokości [...] zł ustaloną w następujący sposób: [...] zł x [...] m2 x 20 dni x 10 = [...] zł. W odwołaniu od tej decyzji członek zarządu "A" L. Spółka Jawna – K.L. poinformował, że z powodów obiektywnych nie miał możliwości zapoznania się z treścią pisma z dnia [...] r. i brania udziału w oględzinach wyznaczonych na dzień [...] r., bowiem do dnia [...] r. przebywał na wcześniej zaplanowanym urlopie zagranicznym. Pismo informujące o oględzinach zostało odebrane przez pracownika Spółki ale, jak podał K.L., przeczytane zostało przez niego dopiero po powrocie z urlopu w dniu [...] r. (do tego czasu pismo pozostawało zamknięte). K.L. wskazał, że po zapoznaniu się z treścią pisma reklama została zdjęta, a w okresie od [...] r. do [...] r. stan naruszenia prawa trwał bez jego świadomości. K.L. zauważył, że poprzednio pas drogowy był zajmowany przez Spółkę na mocy odpowiednich zezwoleń a opłaty były zawsze uiszczane w należytej wysokości i w terminie. Spółka była zainteresowana dalszym korzystaniem z pasa drogowego, ale w okresie poprzedzającym złożenie wniosku stawki wzrosły z [...] zł do [...] zł za m2, co przekraczało możliwości Spółki. K.L. podniósł, że apteka świadczy istotne dla społeczności lokalnej usługi i służy ogółowi społeczeństwa. Dlatego konieczne jest umieszczenie odpowiednich tablic wskazujących drogę do miejsca gdzie możliwe jest zakupienie produktów leczniczych. Oświadczył, że Spółka zainteresowana jest dalszym zajmowaniem pasa drogowego dla celów reklamowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przywołało treść przepisów ustawy o drogach publicznych wymienionych w podstawie prawnej decyzji a następnie stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji wykazał, że "A" L. Spółka Jawna samowolnie zajęła pas drogowy ul. [...] w okresie od [...] r. do [...] r. przez umieszczenie reklam o pow. [...] m2. Fakt ten nie jest kwestionowany przez stronę. Kolegium wyjaśniło, że ostatnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało udzielone Spółce na okres do dnia [...] r. Ujawnienie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zobowiązuje organ do naliczenia kary pieniężnej według zasad określonych w ustawie, w drodze decyzji administracyjnej. Powód zajęcia pasa drogowego jest przy tym w zasadzie obojętny, albowiem tylko w razie konieczności usunięcia awarii urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, dopuszcza się możliwość nie uzyskania uprzednio od zarządcy drogi zezwolenia na jego zajęcie. Poza tą sytuacją ustawa nie przewiduje żadnych innych zwolnień od opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. Po upływie okresu objętego zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego, Spółka winna usunąć tablice reklamowe lub wcześniej uzyskać zezwolenie Zarządu Dróg Powiatowych w [...] na zajmowanie pasa drogowego przez następny okres. Spółka o takie zezwolenie nie wystąpiła. Jednocześnie w odwołaniu poinformowała, że nadal jest zainteresowana zajmowaniem pasa drogi w celu umieszczenia informacji o miejscu świadczenia przez aptekę usług dla ludności. W związku z tym Kolegium wyjaśniło, że zarządca może wydać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego najwcześniej od daty złożenia wniosku. W skardze na opisaną wyżej decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "A" L. Spółka Jawna wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zarzucając wydanie ich z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego oraz nieprawidłową ocenę zebranych w toku postępowania dowodów i niezasadne przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do obciążenia Spółki karą pieniężną w kwocie [...] zł. Strona skarżąca, powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z dnia 2 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 417/07, z dnia 19 października 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 653/05) podkreśliła, że nie każde zajęcie pasa drogi publicznej bez zezwolenia pociągać musi za sobą restrykcje w postaci kary przewidzianej w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Z zasady racjonalności ustawodawcy wynika, że kara powinna być pobierana zasadniczo tylko wtedy, gdy sprawcy zajęcia pasa drogowego można przypisać kwalifikowany przejaw winy, a ponadto, gdy zarządca nie akceptuje tego stanu rzeczy. W szczególności, gdy zajęcie pasa zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, w takiej sytuacji kara spełnia swoje społeczno-gospodarcze przeznaczenie stanowiąc jeden z instrumentów przywrócenia pasa do poprzedniego stanu. Spółka podniosła, że od kilku lat otrzymuje zezwolenie na zajęcie wskazanego odcinka pasa drogowego i ma prawo oczekiwać, że kolejna wydana w tym samym stanie faktycznym decyzja dotycząca sposobu naliczania opłaty nie będzie się różniła od poprzednio wydanych w sprawie decyzji. Ponadto, powiadomienie strony o toczącym się przeciw niej postępowaniu dotyczącym kary za zajęcie pasa drogowego po upływie kilku miesięcy od momentu jego wszczęcia i naliczenie za ten okres kary, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 kpa. Postępowanie administracyjne prowadzone zgodnie z zasadami praworządności, nie może bowiem służyć zastawianiu na stronę, bez jej wiedzy, pułapki prawnej i aby mogło doprowadzić do wydania zgodnej z prawem decyzji musi być prowadzone jawnie i odpowiadać wymogom kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Spółki, organy obu instancji okazały się bezduszne w swoich decyzjach i nie uwzględniły trudnej sytuacji na rynku finansowym wywołanej kryzysem ekonomicznym, którego skutki obciążają przede wszystkim małe podmioty gospodarcze i osoby fizyczne. Ponadto, zajęcie pasa drogowego nie nastąpiło bez zezwolenia tylko na podstawie zezwolenia zgodnie z którym Spółka w okresie ostatnich kilku lat zajmowała pas drogowy. Natomiast okoliczności nie zawinione przez stronę spowodowały, że postępowanie o przedłużenie zezwolenia nie potoczyło się zgodnie z wolą zarządcy drogi. Z powodów obiektywnych Spółka nie miała możliwości odebrania pisma z dnia [...] r. i zapoznania się z jego treścią (z powodu wcześniej zaplanowanego urlopu zagranicznego członka zarządu Spółki), ani brania udziału w oględzinach w dniu [...] r. Dopiero w dniu [...] r. zaistniała możliwość zapoznania się z treścią tego pisma co spowodowało, że tablice natychmiast zostały zdjęte. W dalszej części skargi Spółka powtórzyła argumenty podniesione już w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu [...] r. Sąd postanowił dopuścić z urzędu dowód z dwóch decyzji Zarządu Dróg Powiatowych w [...] nadesłanych na zarządzenie Sądu, celem wyjaśnienia do kiedy strona skarżąca dysponowała zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem doprowadziła Sąd do uznania, że decyzja ta prawa nie narusza. Obowiązujące na dzień wydania kwestionowanej decyzji przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), zwanej dalej ustawą, określają zarówno przesłanki umożliwiające zajęcie pasa drogowego jak i konsekwencje związane z dokonaniem takiego zajęcia bez uzyskania zezwolenia zarządcy drogi. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 tego przepisu, zezwolenie dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Stosownie zaś do art. 40 ust. 12 ustawy, za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W złożonej skardze strona zawarła przede wszystkim zarzuty natury procesowej, związane z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegającego na nienależytym wyjaśnieniu przez organy stanu faktycznego sprawy oraz dokonaniu nieprawidłowej oceny zgromadzonych w toku postępowania dowodów. Jednocześnie, mając na celu wzmocnienie swej argumentacji, strona skarżąca powołała się na wybrane wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącej Spółki, z wyroków tych wynika, że kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia musi być powiązana z przypisaniem stronie winy. Analizując treść podniesionych zarzutów w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Związanie sądu wykładnią prawa przeprowadzoną przez inny sąd następuje w przypadkach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i taką wiążącą wykładnię dla treści dokonywanego rozstrzygnięcia może przeprowadzić Naczelny Sąd Administracyjny (vide: art. 190, art. 15 § 1 w/w ustawy). Ponadto, powołując się na dotychczasowe orzecznictwo należy zawsze mieć na uwadze jaki był stan prawny i stan faktyczny, który legł u podstaw wydania konkretnego orzeczenia. W ocenie składu orzekającego, przywołane we wniesionej skardze wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, niewątpliwie wydane zostały w stanach faktycznych odmiennych od tego, który wystąpił w rozpoznawanej sprawie. Wbrew twierdzeniom skargi, poczynione przez organy ustalenia faktyczne nie budzą wątpliwości. Skarżąca Spółka w trakcie postępowania, jak i w skardze nie kwestionowała, że umieściła tablice reklamowe o łącznej powierzchni [...] m2 w pasie drogi powiatowej ul. [...] w okresie od [...] r. do [...] r. Nie ulega również wątpliwości, że "A" L. Spółka Jawna nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w [...] r. Skarżąca Spółka miała wiedzę, że dotychczasowe zezwolenia na zajęcia pasa drogowego celem umieszczenia reklam wygasły z dniem [...] r., o czym świadczą zapisy w wydanych na jej rzecz przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] decyzjach zezwalających na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowe reklamy z dnia [...]r. (nr [...]). Nie sposób zatem uwzględnić wyjaśnień strony o nieświadomości Spółki zarówno co do konieczności posiadania stosownego zezwolenia zarządcy drogi jak i kwestii bezprawności dalszego funkcjonowania reklam w pasie drogowym. Chybione jest powoływanie się przez stronę na "nie zawinione okoliczności", które "spowodowały, że postępowanie o przedłużenie zezwolenia nie potoczyło się zgodnie z wolą zarządcy drogi" oraz na fragment z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie, wedle którego "strona ma prawo oczekiwać, że kolejna wydana w tym samym stanie faktycznym decyzja dotycząca sposobu naliczania opłaty nie będzie się różniła od poprzednio wydanych". Przede wszystkim należy podkreślić, że skarżąca Spółka nie wystąpiła o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia w nim reklam, które stanowiłoby przedłużenie ich funkcjonowania w pasie drogowym po [...] r. Strona nie wykazała również, że wystąpiła o zgodę na zajęcie pasa drogowego chociażby w okresie objętym kwestionowaną decyzją, tj. od [...] r. do [...]r. Niezrozumiałe jest również powołanie się na kolejny fragment z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie, w którym Sąd stwierdził, że "powiadomienie strony o toczącym się przeciw niej postępowaniu dotyczącym kary za zajęcie pasa drogowego po upływie kilku miesięcy od momentu jego wszczęcia i naliczenie za ten okres kary, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 kpa". Lektura akt rozpoznawanej sprawy prowadzi do stwierdzenia o niezasadności postawionych zarzutów. Pierwsze czynności zarządy drogi podjęte zostały [...] r., kiedy to pracownicy Zarządu Dróg Powiatowych odnotowali znajdujące się w pasie drogi powiatowej ul. [...] reklamy o treści"A...".Już tego samego dnia, [...] r. zostało sporządzone do "A" L. Spółka Jawna pismo informujące o wszczęciu postępowania oraz pouczające o skutkach związanych z zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia i o planowanych na dzień [...] r. oględzinach pasa drogowego. Pismo to doręczono pod adresem siedziby Spółki w dniu [...] r. Zatem organ I instancji podjął postępowanie niezwłocznie po ujawnieniu faktu zajęcia pasa drogowego, informując jednocześnie stronę o wszczęciu postępowania, o możliwych konsekwencjach dla strony z nim związanych i wyznaczając termin oględzin z zachowaniem gwarancji procesowych przewidzianych w art. 79 § 1 kpa. Przed wydaniem decyzji stronie umożliwiono również skorzystanie z jej uprawnień wynikających z treści art. 10 § 1 kpa. Ustosunkowując się w tym miejscu do wyjaśnień K.L. dotyczących niemożności brania udziału w oględzinach pasa drogowego wyznaczonych przez organ na dzień [...] r. z powodu jego nieobecności i nie otwarcia przez pracowników apteki odebranej korespondencji, należy stwierdzić, że w interesie i obowiązku osób kierujących Spółką było takie zorganizowanie zasad odbioru i odczytu korespondencji aby w przypadku odebrania przesyłek podczas ich nieobecności nie ponosić, mogących się z tym wiązać, negatywnych skutków związanych np. z niedochowaniem terminów procesowych. Ponadto, pomimo nieobecności K.L. lub innego przedstawiciela Spółki w oględzinach pasa drogowego, strona skarżąca nie wykazała w jaki sposób jej nieobecność w tych czynnościach miałaby wpłynąć na wynik sprawy. Ustalenia poczynione w trakcie tych oględzin (co do czasu, miejsca posadowienia i powierzchni reklam) nie były podważane przez stronę w toku całego postępowania przed organami obu instancji jak i w skardze. Tymczasem powoływanie się przed sądem administracyjnymi przez stronę na naruszenie przepisów prawa procesowego może skutkować uwzględnieniem skargi jedynie wówczas, gdy wywoła przeświadczenie sądu, iż uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Brzmienie przepisów ustawy o drogach publicznych związanych z wymierzeniem w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia obliguje zarządcę drogi do orzeczenia kary pieniężnej w przypadku ustalenia takiego stanu rzeczy. Rozstrzygnięcie organu ma w takim przypadku charakter decyzji związanej. Przy jej wydawaniu organ nie może kierować się takimi przesłankami jak kondycja finansowa danego podmiotu, sytuacja rynkowa lub charakter prowadzonej działalności. Skoro wygasły decyzje zezwalające stronie skarżącej na zajęcie pasa drogowego ul. [...] celem umieszczenia reklam, to tym samym dalsze ich funkcjonowanie w pasie drogowym było bezprawne, uzasadniało tym samym wymierzenie kary pieniężnej. Ustalenie wysokości tej kary nastąpiło w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, tj. jako dziesięciokrotność iloczynu liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez powierzchnię reklam (łącznie [...] m2), liczby dni zajmowania pasa drogowego (20) i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, która to stawka wynosiła 9 zł za 1 m2 powierzchni reklamy (stosownie do § 4 pkt 1 uchwały Nr XXII/134/2008 Rady Powiatu w Kołobrzegu z dnia 27 października 2008 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego). Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznając skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł o jej oddaleniu.