II SA/Sz 834/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi S. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 1 ust. 2 i 3, art.3, art. 16a ust.1,ust. 2 ust. 3 ust. 4, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz.1518 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015r. w sprawie postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015 r, poz. 2284), ustawy z dnia 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U z 2015 r. poz. 955) art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku S. Ś. z dnia [...] r. Burmistrz L. odmówił Wnioskodawcy przyznania świadczenia w formie: 1. specjalnego zasiłku opiekuńczego, na E. N. 2. składki na ubezpieczenie społeczne opłacanej za osoby pobierające specjalny zasiłek opiekuńczy, wnioskowanej na S. Ś., 3. składki na ubezpieczenie zdrowotne opłacane za osoby pobierające specjalny zasiłek opiekuńczy, wnioskowana na S. Ś. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż godnie z art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518) specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.- Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli osoby nie podejmują zatrudnienia, lub innej pracy zarobkowej lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast art. 16 a ust.2 ww. ustawy stanowi, iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny w 2015 roku osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekroczy kwoty [...] zł. Ośrodek Pomocy Społecznej w L. przeanalizował dochód rodziny wnioskodawcy ustalając, iż rodzina ta na dzień złożenia wniosku składa się z 5 osób (E. i J. N., S., W. i K. Ś.);  - miesięczny dochód rodziny na podstawie dochodu uzyskanego przez ww. osoby wynosi [...] zł. - przeciętny miesięczny dochód rodziny wnioskodawcy w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi [...] zł. ([...] zł : 5 osoby). W tej sytuacji wnioskodawca nie spełnia przesłanki kryterium dochodowego określonej w ustawie o świadczeniach rodzinnych do przyznania ww. świadczeń w okresie od 01 stycznia 2017 r. do 31 października 2017 r. (czyli okres zasiłkowy 2016/2017) - ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego ([...] zł). Od powyższej decyzji S. Ś. wniósł odwołanie stwierdzając, iż nie zgadza się z zawartym w nim rozstrzygnięciu, gdyż od stycznia tego roku sprawuje opiekę nad dwiema niepełnosprawnymi siostrami E. i J. N., zatem świadczenie winno mu być przyznane. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej: K.p.a., w związku z art. 16a ust. 1-4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) dalej: u.ś.r., utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że organ I instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia stwierdził, że zgodnie z art. 16a ust. 2 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki, w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł. Tymczasem z dokumentów dołączonych do wniosku wynika, że dochód ten wynosi [...] zł. Odnosząc się do zarzutów i argumentów odwołania oraz całości wniosek, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548), od dnia 1 stycznia 2013 r. wprowadzono do katalogu świadczeń rodzinnych nowe świadczenie - specjalny zasiłek opiekuńczy. Stosownie do treści dodanego art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Prawo do tego świadczenia ustawa uzależnia jednak od spełnienia kryterium dochodowego. W myśl art. 16a ust. 2 u.ś.r. - specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Kryterium określone w tym przepisie w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł. Przekroczenie wskazanego kryterium dochodowego dyskwalifikuje możliwość przyznania stronie wnioskującej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wynika z akt sprawy, S. Ś. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad siostrą E. N. Wskazał w nim, że w skład rodziny wchodzą poza nim, żona W. Ś., syn K. Ś. i siostry J. i E. N. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z dnia [...] r. E. N. zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datowany jest od [...] r. ze wskazaniem, że wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. "Dochód rodziny" to zgodnie z art. 3 pkt 2 u.ś.r., suma dochodów członków rodziny. "Dochód członka rodziny" - oznacza zaś przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b, czyli sytuacji gdy w sprawie dochodzi do uzyskania bądź utraty dochodu. Natomiast "okres zasiłkowy" jest to okres na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych, obejmujący – zgodnie z art. 3 pkt 10 u.ś.r. – okres od 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego. W rozpoznawanej sprawie S. Ś. złożył wniosek o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w dniu 19 stycznia 2017r. (data wpływu do organu), co oznacza, że w dniu złożenia tego wniosku, obowiązywał okres zasiłkowy od 1 listopada 2016 r. do 31 października 2017 r., w którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, zgodnie z powołanym wyżej art. 3 pkt 10 ustawy, na podstawie dochodów uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym ten okres czyli, w roku 2015. Jak wynika z kwestionariusza wywiadu środowiskowego członkami rodziny Wnioskodawcy jest jego żona oraz dziecko i dwie siostry. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu oświadczenie Wnioskodawcy o faktycznej separacji z żoną nie ma znaczenia w świetle przepisu i organ winien był uwzględnić dochód żony do podstawy wyliczenia kryterium dochodowego uprawniającego Stronę do świadczenia. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że w roku podatkowym 2015r.: 1. dochód J. N. wyniósł [...] zł, 2. dochód E. N. wyniósł [...] zł, 3. dochód W. Ś. wyniósł [...] zł, 4. dochód S. Ś. wyniósł [...] zł, 5. dochód K. Ś. wyniósł [...] zł.[...] zł miesięcznie([...] zł : 12), co na osobę w rodzinie stanowiło kwotę [...] zł. Kwota powyższa przekracza zatem wskazane w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych kryterium dochodowe [...] zł. Przepis art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a decyzje wydawane na jego podstawie - tzw. decyzji związanych. Ani zatem organ I instancji, ani Kolegium, nie mają możliwości przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zgodnie z tym przepisem, świadczenie to nie przysługuje i nie mogą brać pod uwagę żadnych szczególnych okoliczności istniejących w sprawie – nie działają bowiem tutaj w ramach uznania administracyjnego. W związku z powyższym SKO uznaje, iż organ I instancji prawidłowo orzekł o odmowie przyznania wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższą decyzję S. Ś. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając organowi obu instancji "naruszenie prawa materialnego a mianowicie art. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów". Wniósł o uchylenie w całości decyzji SKO oraz decyzji Kierownika OPS w L. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wydanej z upoważnienia Burmistrza L. i przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zarzucił, iż OPS w L. odmówił mu przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż łączny dochód rodzinny przekroczył kwotę [...] zł. Jednak zarówno Burmistrz L. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie wzięły pod uwagę faktu, że skarżący opiekuje się dwiema niepełnosprawnymi siostrami E. i J. N. W zaskarżonych decyzjach mówi się, że sprawuje opiekę tylko nad siostrą E. N. a nie mówi się o opiece nad J. N. Obie są osobami niepełnosprawnymi i wobec obu uznano na stałe znaczny stopień niepełnosprawności. Zdaniem skarżącego, przy dwojgu niepełnosprawnych należy mu się świadczenie opiekuńcze specjalne. Zarówno Burmistrz L. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie wzięło powyższego faktu pod uwagę i nie przyznało mu wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wnosi więc o zmianę zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławczego w S. jak i decyzji Burmistrza L. i przyznanie mu prawa do wnioskowanego świadczenia. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi, powodujące eliminację zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany z zarzutami i wnioskami skargi. Granice sprawy – w rozumieniu powołanego wyżej art. 134 P.p.s.a. zakreśla treść wniosku, będącego podstawą wszczęcia danego postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie był to złożony przez skarżącego w dniu 19 stycznia 2017 r. wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. We wniosku tym skarżący wskazał, iż wnosi o ustalenie na jego rzecz prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą E. N. Podał też w nim skład rodziny, przyjęty przez organ. Sądowa kontrola w niniejszej sprawy, dokonana według ww. kryteriów, dała podstawę do stwierdzenia, że mimo błędu organów w zakresie ustalenia dochodu na osobę w rodzinie, od czego zależy uprawnienie do specjalnego zasiłku wychowawczego, skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawą przyznania wnioskowanego przez skarżącego świadczenia stanowi art. 16a powołanej w zaskarżonej decyzji ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten określa przesłanki i zasady przyznawania przedmiotowego świadczenia, stanowi on, iż specjalny zasiłek opiekuńczy, przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 oraz z 2016 r. poz. 406 i 1271) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jednocześnie ustawodawca wprowadził w art. 16a ust. 2 kryterium dochodowe, które musi spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie tego świadczenia. Kryterium to, w dacie złożenia przez skarżącego wniosku – zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny(...) stanowiących podstawę ubiegania sią o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy wysokości świadczeń rodzinnych oraz zasiłku dla opiekuna (Dz.U. 2015, poz. 1238) wynosi od dnia 1 listopada 2015 r. do 31 października 2016 r. [...] zł. Nie jest zrozumiałe, dlaczego organ odwoławczy, mimo prawidłowego określenia tej kwoty przez organ I instancji przyjął, iż kwota ta wynosi [...] zł. Jednocześnie w art. 16a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazano, że w przypadku gdy prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustala się na osobę znajdującą się pod opieką opiekuna prawnego lub umieszczoną w rodzinie zastępczej spokrewnionej w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575), uwzględnia się dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz dochód osoby wymagającej opieki. Stosownie do art. 3 pkt 16 pod pojęciem rodziny należy rozumieć odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972). Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy, dochodem rodziny jest suma dochodów członków rodziny. Pod pojęciem dochodu członka rodziny – stosownie do art. 3 pkt 2a u.ś.r. rozumieć należy przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b (utrata, uzyskanie dochodu), które w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący ubiegał się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego nad osobą pełnoletnią, ubezwłasnowolnioną, dla której jest opiekunem prawnym, zatem zastosowanie miał tu art. 16a ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przy badaniu, czy ubiegający się o oświadczenie nie przekracza kryterium dochodowego należało więc uwzględnić dochód jego rodziny oraz dochód E. N., z wyłączeniem jednak dochodu J. N., która nie mieści się w przytoczonych wyżej pojęciu rodziny. Do dochodu rodziny skarżącego należało natomiast zaliczyć, zgodnie z przytoczoną wyżej definicją rodziny, zawartą w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód jego żony. Takie stanowisko tutejszy Sąd zajął już w innej sprawie ze skargi S. Ś. tj. II SA/Sz 654/17 (wyrok z dnia 24 sierpnia 2017 r.) Wbrew twierdzeniom skarżącego, podstawową przesłanką odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia było ustalenie, że w sprawie przekroczone zostało kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustalenie organu w tym zakresie, mimo błędnego przyjęcia do wyliczeń dochodu J. N., jest prawidłowe, bowiem w świetle zebranego w sprawie przez organ I instancji i niezakwestionowanego przez skarżącego materiału dowodowego, dochód stanowiący podstawę orzekania w niniejszej sprawie obliczony według wskazanego wyżej składu rodziny, składa się z dochodu żony skarżącego W. Ś. wynoszącego [...] zł oraz dochodu E. N., wynoszącego [...] zł. Łączny dochód rodziny wyniósł zatem (w zaokrągleniu) [...] zł, co w przeliczeniu na dochód miesięczny członka rodziny wynosi [...] zł, a zatem nadal przekracza kryterium dochodowe wynoszące [...] zł, zatem wnioskowane świadczenie skarżącemu nie przysługuje. Zawarte w skardze twierdzenie, iż winno mu ono przysługiwać z tytułu jednoczesnego sprawowania opieki nad obiema niepełnosprawnymi siostrami, nie znajduje podstawy w obowiązujących w tym zakresie przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak też nie mieści się w granicach niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a., określonej przez treść złożonego przez skarżącego wniosku. W związku z treścią skargi dodać należy, iż nie istnieje wskazywana w skardze ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że zaskarżona decyzja mimo zawartych w niej błędnych wyliczeń wynikających z doliczenia do dochodu rodziny dochodu J. N. oraz wadliwego wskazania przez SKO kryterium dochodowego, nie narusza prawa. Wskazane uchybienia, wobec bezspornego faktu przekroczenia przez rodzinę skarżącego kryterium dochodowego, nie miały wpływu na wynik sprawy. W tej sytuacji sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.