II SA/Sz 85/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.),, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2007 r. sprawy ze skarg Spółki A. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania w czystości i porządku na terenie Gminy [...] I. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: 1) § 1 ust. 1 pkt 2,4,5, w zakresie objętym zwrotem " oraz najemców/właścicieli lokali", pkt 6,7,9,10,11,12,13,15,17,19,20,21,22,23 lit. "c" i "d", 26,27,29; 2) § 2 zdanie pierwsze w zakresie objętym " oraz najemcy/właściciele lokali", pkt 8,10,11,12,18,20,21,22,23,24,29,30,32,33,34; 3) §3 pkt 1,2,3,4,5,6,7,13,14; 4) § 4 pkt 1 w zakresie obejmującym "Worki na odpady opakowaniowe ( łącznie) wraz z papierem, tekturą, tekstyliami i metalami oraz odpady niebezpieczne są właścicielom nieruchomości oraz najemcą/właścicielom lokali dostarczane przez podmiot uprawniony, nieodpłatnie"; 5) § 8 pkt 6 6) § 9 pkt 1 w zakresie części zdania od słów " w przypadku stwierdzenia niewykonywania tych obowiązków Wójt, wydaje decyzję nakazującą ich wykonanie; jej wykonanie podlega egzekucji w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz.1954), pkt 2 w części objętej zdaniem " oraz wykonywania przez nich obowiązku uiszczenia z tego tytułu opłat ", pkt 3,4,5,6; 7) § 12 w zakresie objętym zdaniem ostatnim "Obowiązek ten zrealizują przedsiębiorcy, którzy uzyskają zezwolenie na odbiór odpadów od mieszkańców nieruchomości", 8) § 13; 9) § 15 w zakresie zdania " ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt"; 10) § 16 pkt 1 w zakresie obowiązków dotyczących: -" opłacenie podatku od posiadania psów, którego wysokość ustala corocznie rada gminy"; -" systematycznego szczepienia przeciwko wściekliźnie zgodnie z art. 56 ust.2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U Nr 69, poz.625 z późn.zm), która nakłada obowiązek szczepienia psów w wieku powyżej trzech miesięcy i okazanie na żądanie władz sanitarnych, weterynaryjnych, policyjnych, zaświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu"; -" uzyskanie zezwolenia wójta na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras uznawanych za agresywne ( Dz.U. Nr 77, poz. 687)"; 11).§ 17 ust. 5 pkt 1,4 w zakresie zwrotu " realizowaną przez podmiot uprawniony "; 12) § 22 pkt 1 i 2; 13) § 23 II. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części objętej stwierdzeniem nieważności opisanej w pkt I niniejszego wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Rady Gminy w [...] na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Gminy , działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 132, poz. 622 ze zm.) w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 175, poz. 1458), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy . W dniu [...]r. Spółka A. wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego spółki powyższą uchwałą. Rada Gminy uchwałą Nr [...] z dnia [...]r., podjętą na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdziła, że uchwała tej rady z dnia [...]r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy , nie narusza interesu prawnego firmy Spółki A. Spółka A w dniu [...]r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...]r. Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, zarzucając naruszenie prawa materialnego art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 34 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności następujących postanowień uchwały : - § 1 ust. 1 pkt 6,9 i 11 – w brzmieniu "Ilekroć w uchwale jest mowa o : 6) indywidualnych kosztach – należy przez to rozumieć prowadzony przez podmiot uprawniony rejestr umów z właścicielami nieruchomości lub najemcami /właścicielami lokali, w których na bieżąco odnotowywana jest masa wyselekcjonowanych i przekazanych podmiotowi uprawnionemu przez właścicieli nieruchomości lub najemców/ właścicielami lokali, odpadów; 9) stawkach opłat – należy przez to rozumieć wysokość opłat uiszczonych przez właściciela nieruchomości lub najemcę, właściciela lokalu, przeliczonych na jedną osobę w skali roku i miesiąca (...), podmiot uprawniony zobowiązany jest do pomniejszania stawek opłat o wpływy uzyskiwane z mocy umów podpisanych z organizacjami odzysku, wpływy uzyskane ze sprzedaży niektórych surowców wtórnych oraz wpływy uzyskane od samorządu z tytułu dopłat do selektywnej zbiórki i odbioru (...) w stawce opłaty wkalkulowane są koszty odbioru i kompostowania odpadów zielonych (...), koszty odbioru odpadów budowlanych z remontów; 11) zniżkach opłat – należy przez to rozumieć zniżki w stosunku do górnych stawek opłat, udzielone w roku następnym, właścicielom nieruchomości oraz najemcom, właścicielom lokali, w zamian za zarejestrowaną na indywidualnych kosztach, masę odpadów zebranych i odebranych w sposób selektywny w roku poprzednim. - § 4 pkt 1 w części stanowiącej, że worki na odpady opakowaniowe (łącznie) wraz za papierem, tekturą, tekstyliami i metalami oraz odpady niebezpieczne są właścicielom nieruchomości oraz najemcom, właścicielom lokali dostarczane przed podmiot uprawniony, nieodpłatnie; - § 12 – w części stanowiącej, że obowiązek ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania realizują przedsiębiorcy, którzy uzyskają zezwolenie na odbiór odpadów od mieszkańców nieruchomości. W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka podniosła, że posiada zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na zbiórce i transporcie odpadów komunalnych z terenu Gminy . Dlatego jest zainteresowana sposobem zbiórki i wywozu odpadów oraz kosztami z tym związanymi. Dla podmiotu działającego w celu zarobkowym ma znaczenie, jakiego rodzaju obowiązki mają na nim spoczywać, jakie z tego tytułu poniesie koszty, jakie otrzyma wynagrodzenie i jaki osiągnie zysk. Zdaniem skarżącej spółki upoważnienie rady gminy wynikające z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie daje podstaw radzie gminy do określania obowiązków podmiotów dokonujących odbioru i wywozu odpadów komunalnych z terenu gminy w zakresie wykraczającym poza obowiązki określone przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach oraz obowiązki określone przepisami ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Pierwsza ustawa, reguluje kwestie obowiązków posiadaczy odpadów oraz prowadzących działalność w zakresie transportu odpadów i zasad ich zagospodarowania, druga określa warunki, jakie musi spełnić przedsiębiorca ubiegający się o wydanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych. Regulacja ta wyczerpująco określa uprawnienia i obowiązki podmiotów prowadzących działalność w zakresie odbioru i transportu odpadów komunalnych i nie zawiera delegacji dla innych organów do ustalenia dodatkowych uprawnień czy obowiązków dla omawianych podmiotów. W ocenie strony skarżącej, uchwała rady gminy ustalająca szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może poszerzać obowiązków przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie zbiórki i wywozu odpadów, zwłaszcza, gdy są mniej korzystne i utrudniające prowadzenie działalności. Takie właśnie poszerzenie obowiązków wprowadza kwestionowana uchwała, która zobowiązała podmioty dokonujące odbioru odpadów komunalnych do ważenia odpadów przy każdorazowym ich odbiorze od właścicieli nieruchomości (§ 1 ust. 1 pkt 6), obowiązek pomniejszania stawek opłat o wpływy z innych źródeł (§ 1 ust. 1 pkt 9) oraz z uwagi na selektywną zbiórkę w roku poprzednim (§ 1 ust. 1 pkt 11), obowiązek nieodpłatnego dostarczenia worków na odpady opakowaniowe i odpady niebezpieczne (§ 4 pkt 1) oraz obowiązek ograniczania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji i kierowanych do składowania (§ 12). Powyższe obowiązki łączą się z koniecznością dodatkowych kosztów dla podmiotów prowadzących działalność w zakresie zbiórki i wywozu odpadów. Wykonanie obowiązków nałożonych uchwałą powoduje konieczność przewożenia wagi i ustalania masy odebranych odpadów przy ich każdorazowym odbiorze, konieczność dostarczania nieodpłatnie wszystkim właścicielom nieruchomości worków na odpady oraz konieczność pomniejszenia stawek za odbiór odpadów z powodu okoliczności niezależnych od podmiotu świadczącego usługi. Reasumując, skarżąca spółka wskazała, że powyższe przepisy regulaminu naruszają prawa strony do ekwiwalentnego wynagrodzenia za wykonane usługi, narzucając jej obowiązki których żaden przepis rangi ustawowej nie przewiduje. Interes strony jest niewątpliwie skonkretyzowany i zindywidualizowany, gdyż podjęta uchwała uniemożliwia osiągnięcie takiego zysku z prowadzenia działalności w takim rozmiarze, który byłby opłacalny. Rada Gminy odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi rada wskazała, że przywołane w podstawie prawnej uchwały przepisy (art. 18 ust. 2 pkt 15 i 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) dawały radzie delegację do uchwalenia regulaminu o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy. Do kompetencji rady gminy należy stanowienie przepisów miejscowych, przepisów określających uprawnienia i obowiązki mieszkańców gminy. Takim przepisem jest regulamin, który jest prawem miejscowym. Powołując się na zacytowany w odpowiedzi na skargę przepis art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku rada podniosła, że to rada gminy określa w regulaminie na jakich zasadach ma być prowadzona zbiórka odpadów komunalnych i jakie wymagania winni spełnić przedsiębiorcy prowadzący zbiórkę. Na indywidualnych kontach przedsiębiorca prowadzący działalności w zakresie zbiórki odpadów, może odnotować czy i w jakim zakresie w gospodarstwach domowych prowadzona jest selektywna zbiórka odpadów. Do prowadzenia selektywnej zbiórki odpadów, jako zadania własnego Gminy, zobowiązuje się art. 16a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 ze zm.). W ocenie rady, skonkretyzowane zapisy regulaminu dotyczące obowiązku ważenia odpadów przy odbiorze od właścicieli nieruchomości, obowiązek pomniejszenia stawek opłat o wpływy z innych źródeł oraz z uwagi na selektywną zbiórkę w roku poprzednim, obowiązek nieodpłatnego dostarczenia worków na odpady itp., wynikają wprost z przepisu art. 9a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten nakłada na prowadzącego działalność w zakresie odebrania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych do sporządzania i przekazywania wójtowi (prezydentowi lub burmistrzowi) informacji dotyczących: 1) masy poszczególnych rodzajów odebranych odpadów komunalnych lub ilości i rodzaju nieczystości ciekłych z obszaru danej gminy w terminie do końca pierwszego kwartału za poprzedni rok kalendarzowy; 2) sposobów zagospodarowania poszczególnych rodzajów odebranych odpadów komunalnych; 3) masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji składowanych na składowisku odpadów; 4) masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji nieskładowanych na składowiskach odpadów i sposobów lub sposobu ich zagospodarowania. Tak sformułowany przepis ustawy zobowiązuje przedsiębiorców do ważenia odpadów. W innym przypadku wypełnienie obowiązku złożenia informacji byłoby niemożliwe. Rada uznała też za chybiony zarzut dotyczący podstawy prawnej podjętej uchwały. Uchwałę podjęto bowiem na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy i samorządzie gminnym i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 10 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw, po zasięgnięciu opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a nie na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Rada podniosła też, że strona skarżąca decyzją z dnia [...]r. otrzymała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odebrania odpadów komunalnych stałych i płynnych od właścicieli nieruchomości z Gminy – na warunkach określonych w kwestionowanym regulaminie. Od decyzji tej strona nie wniosła odwołania. Reasumując, Rada uznała, że zapisy regulaminu nie wykraczają ponad upoważnienie zawarte w przepisach i nie naruszają interesu prawnego strony skarżącej. Strona skarżąca w piśmie procesowym z dnia [...]r. ustosunkowała się do odpowiedzi rady na skargę i wskazała, że wbrew twierdzeniom rady, żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o odpadach oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie upoważnia rady gminy do ustalania i określania obowiązków podmiotów dokonujących odbioru odpadów komunalnych z terenu gminy w zakresie wykraczającym poza obowiązki określone przepisami powyższych ustaw. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie nakłada na przedsiębiorców obowiązku ważenia odpadów komunalnych przy każdorazowym ich odbiorze od właścicieli nieruchomości. Określony zaś w art. 9a tej ustawy obowiązek składania informacji o masie poszczególnych rodzajów odebranych odpadów komunalnych oraz masy odpadów ulegających biodegradacji, nie oznacza obowiązku ważenia odpadów przy każdorazowym ich odbiorze od właścicieli nieruchomości. Oznacza to jedynie zobowiązanie do przekazania informacji o ilości odpadów komunalnych odebranych i wywiezionych na odpowiednie składowiska. Przy każdorazowym bowiem przekazywaniu odebranych odpadów na składowiska, odpady te są na danym składowisku ważone. Od masy odpadów przyjętych na składowisko zależą opłaty za ich przyjęcie. Na składowiskach znajdują się urządzenia umożliwiające pomiar ważenia masy odpadów, a następnie sporządzana jest dokumentacja. Dokumentacja ta stanowi podstawę do sporządzania informacji o masie poszczególnych rodzajów odebranych odpadów komunalnych, która to informacja jest przekazywana wójtowi (prezydentowi miasta lub burmistrzowi). Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Wywiedziona w niniejszej sprawie skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do Sądu administracyjnego. Wniesiona w oparciu o wyżej cytowany przepis skarga, dotyczy uchwały Rady Gminy podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej w wykonaniu upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (tj. Dz.U. z 2005r., Nr 236, poz. 2008), będącej aktem prawa miejscowego o czym stanowi wprost wyżej wskazany przepis. Nie ulega wątpliwości, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego strony skarżącej skoro Spółka A. posiada zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych stałych i płynnych od właścicieli nieruchomości z Gminy , zaś zaskarżona uchwała jest regulaminem określającym zasady utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy obejmującym swym zakresem przedmiotowym również obowiązki przedsiębiorców prowadzących tego rodzaju działalność gospodarczą. Jak wynika to z przedłożonych przez strony postępowania sądowego dokumentów przed wniesieniem skargi do Sądu, skarżąca Spółka A. wyczerpała tryb postępowania określony w wyżej cytowanym art. 101 ust. 1 o samorządzie gminnym tj. wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego wywołanego wskazanymi w tym wezwaniu i w skardze przepisami uchwały, a po podjęciu przez radę uchwały nie uwzględniającej tego wezwania, wniosła skargę do sądu z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przesądziwszy pozytywnie kwestię spełnienia warunków formalnych dopuszczalności skargi, Sąd przystąpił do zbadania jej zasadności. Naruszenie interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących (por. wyrok NSA z 9 VI 1995r,, IV SA 346/93, ONSA z 1996/3/125). Zdaniem Sądu, skarżąca Spółka A. wykazała, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła – tak pojmowany – jej interes prawny. Analiza przepisów zaskarżonej uchwały doprowadziła do stwierdzenia spowodowanych nią istotnych naruszeń prawa i to w zakresie znacznie szerszym niż wynika to z treści skargi. Z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. – sąd w toku kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nie tylko jest uprawniony, ale jest zobligowany do poddania wszechstronnej ocenie, nie jest bowiem związany zarzutami i wnioskami skargi a także wskazaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu wielokierunkowe i ewidentne naruszenia prawa spowodowane zaskarżoną uchwałą mające postać naruszenia istotnego, spowodowały taką jak wyżej wskazana konieczność, wyjścia poza granice skargi, w przeciwnym bowiem razie nawet przy uwzględnieniu wyłącznie zarzutów skargi w obrocie prawnym pozostałaby uchwała ewidentnie wadliwa, a przede wszystkim wykraczająca poza przyznanie radzie gminy ustawą z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz.U. Nr 236 poz. 2008) kompetencje do uchwalania regulaminu w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie. Przechodząc do omówienia stwierdzonych poszczególnych naruszeń prawa wywołanych kontrolowaną uchwałą dla jasności niniejszych rozważań wyjaśnić należy na wstępie, że po pierwsze, w części poświęconej ustaleniom faktycznym niniejszego uzasadnienia nie zostały przytoczone in extenso przepisy przedmiotowej uchwały ponieważ pomieszczone są one na 28 stronach maszynopisu, co czyniłoby niniejsze motywy mało przejrzystymi, a po drugie powtarzalność niektórych naruszeń prawa stworzyła warunki do łącznego ich omówienia w odniesieniu do przepisów uchwały naruszeniami tymi dotkniętych. Najpoważniejszym istotnym naruszeniem prawa jakim dotknięta jest przedmiotowa uchwała, jest wyjście jej przepisów poza granice upoważnienia ustawowego. Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, jak już była o tym mowa wyżej, jest aktem prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP obowiązuje na terenie jednostki samorządu terytorialnego, którego rada akt ten uchwaliła. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych oraz na podstawie tej ustawy w zakresie określonym w art. 40 ust. 2, a na podstawie art. 40 ust. 3 w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. Zaskarżona uchwała, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.) zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia. Granice te zakreślone zostały w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, i tylko w zakresie wskazanym w tym przepisie rada gminy mogła podjąć uchwałę stanowiącą regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie. Inaczej rzecz ujmując, "w ustawie o czystości prawodawca określił, co powinna zawierać uchwała w sposób enumeratywny, co oznacza, że nic więcej uchwałodawca ustalić nie może ponad to do czego ustawa radę gminy upoważniła" (patrz – Bogusław Dziadkiewicz, "Utrzymanie czystości i porządku oraz gospodarka odpadami w gminie", Municipium SA, str. 125). Tymczasem rada gminy w licznych przepisach przekroczyła upoważnienie ustawowe. Biorąc za punkt wyjścia powyższe naruszenie Sąd stwierdził nieważność następujących przepisów uchwały: § 1 ust. 1 pkt 6,7,9,10,11,12, § 2 pkt 8,10,11,12,18,20,21,22,23,24,30,32, § 3 pkt 1,2,3,4,5,6,7,13,14, § 8 pkt 6, § 9 pkt 4,5 i 6, § 12 w zakresie objętym zdaniem ostatnim "obowiązek ten realizują przedsiębiorcy, którzy uzyskują zezwolenie na odbiór odpadów od mieszkańców nieruchomości", § 13, § 15 w zakresie zdania "ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt", § 16 pkt 1 w zakresie obowiązków dotyczących: - opłacenie podatków od posiadania psów, którego wysokość ustala corocznie rada gminy, - systematycznego szczepienia przeciwko wściekliźnie zgodnie z art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. Nr 69, poz. 625 ze zm.), która nakłada obowiązek szczepienia psów w wieku powyżej trzech miesięcy i okazywanie na żądanie władz sanitarnych, weterynaryjnych, policyjnych, zaświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu", - "uzyskanie zezwolenia wójta na utrzymanie psa rasy uznawanej za agresywną zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 kwietnia 2003r. w sprawie wykazu ras uznawanych za agresywne (Dz.U. nr 77, poz. 687), § 17 ust. 5 pkt 1 i 4 w zakresie zwrotu "realizowaną przez podmiot uprawniony", § 22 pkt 1 i 2, § 23. Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, który jest uchwalany na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w granicach o których mowa w ust. 2 nie może regulować kwestii stawek opłat uiszczonych przez właścicieli nieruchomości na rzecz podmiotów uprawnionych do odbioru odpadów komunalnych. Wprawdzie art. 6 ust. 2 tej ustawy przyznaje radzie gminy kompetencję do określenia w drodze uchwały górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za usługi wykonywane przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz do stosowania niższych stawek, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6 ust. 4), a także do stosowania zróżnicowanych stawek tych opłat w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległości od miejsca unieszkodliwiania odpadów komunalnych, jednakże jest to materia podlegająca co do zasady uregulowaniu w odrębnej uchwale, która podjęta może być wyłącznie na mocy art. 6 ust. 2 w wykonaniu zawartego w tym przepisie upoważnienia i w jego granicach. Teoretycznie rzecz ujmując, można wyobrazić sobie sytuację w której rada gminy objęłaby jedną uchwałą dwa odrębne zagadnienia będące przedmiotem dwóch różnych upoważnień ustawowych, jednakże wówczas musiałoby to znaleźć wyraźne odzwierciedlenie w tytule uchwały określającym oba przedmioty regulacji oraz odzwierciedlenie w podstawie prawnej tak skonstruowanej uchwały. W niniejszej sprawie, taka jak wyżej przedstawiona sytuacja nie wystąpiła, bowiem jak wynika z tytułu przedmiotowej uchwały podjęta została w sprawie "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy " na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z regulacji objętej art. 4 ust. 2 pkt 1 – 8 tej ustawy, nie wynika aby rada gminy upoważniona była do definiowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy górnych stawek opłat, stawek opłat, stawek opłat za m3 i zniżek opłat (§ 1 ust. 1 pkt 7,9,10,11 uchwały), a zatem postanowienia zaskarżonej uchwały określające te definicje i sposoby ustalania tych stawek wykraczają poza upoważnienie ustawowe, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy. W pełni zasadne okazało się twierdzenie strony skarżącej kwestionujące § 1 ust. 1 pkt 6 uchwały dot. indywidualnych kont rozumianych jako rejestr umów prowadzony przez uprawniony podmiot, w którym na bieżąco zostać ma odnotowana masa odpadów wyselekcjonowanych i przekazanych temu podmiotowi przez właścicieli nieruchomości lub najemców/właścicieli lokali. Zauważyć należy, że z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "a" ustawy wynika, że w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, mogą być określone szczegółowe wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych w tym, powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, co jednak nie oznacza uprawnienia rady gminy do określania w ramach przedmiotowego regulaminu zasad dokumentowania masy wyselekcjonowanych odpadów a w szczególności nie daje radzie upoważnienia do nałożenia na przedsiębiorcę uprawnionego do odbioru odpadów komunalnych z gospodarstw domowych prowadzenia rejestru (indywidualnych kont) i odnotowywania w nim masy wyselekcjonowanych odpadów każdorazowo odebranych od ich wytwórcy. Zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko rady gminy, w tej kwestii wskazującej na treść art. 9a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jest nieporozumieniem. Zauważyć trzeba, że przepis art. 9a nie tylko nie reguluje zakresu przedmiotowego uchwały do jakiej podjęcia upoważniona jest rada gminy na podstawie art. 4 ust. 1 i 2, ale również nie dotyczy kwestii objętej pojęciem "indywidualnych kont" w rozumieniu § 1 ust. 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały, co trafnie podniesiono w skardze. Z art. 9a ust. 2 pkt 1 – 4 tej ustawy wynika, że obowiązek sporządzania i przekazywania wskazanemu organowi informacji dotyczy masy poszczególnych rodzajów odpadów, ilości i rodzaju nieczystości ciekłych odebranych przez prowadzącego działalność, o której mowa w tym przepisie, z terenu całej gminy, a nie od indywidualnych podmiotów. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy, w przedmiotowym regulaminie rada może określić "maksymalny poziom odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów", a na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1a upoważniona jest do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstałych w gospodarstwach odpadów niebezpiecznych, odpadów wielogabarytowych i odpadów z remontów, co nie obejmuje upoważnienia do określania poziomu selekcji odpadów jakie gmina powinna odbierać od jednej osoby, jak to zostało uchwalone w § 1 ust. 1 pkt 12 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. "b" tej ustawy, regulamin określać może szczegółowe zasady dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Nie znajdują zatem oparcia w tym upoważnieniu określone w § 2 wymagania nałożone na właścicieli nieruchomości oraz najemców/właścicieli lokali w zakresie obowiązków uprzątania z powierzchni nieruchomości i z wnętrza budynków każdej substancji lub przedmiotu – tak jak uchwalono to w pkt 8 – obowiązku usuwania poprzez zamiatanie, zmywanie, grabienie zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości i utrzymanie ich należytego stanu higieniczno – sanitarnego (pkt 10), obowiązku usuwania zanieczyszczeń z powierzchni posadzek, ścian i stropów przeznaczonych do wspólnego użytkowania pomieszczeń budynków wielolokalowych i tym samym utrzymania należytego ich stanu sanitarno – higienicznego w sposób określony w pkt 11, a ponadto obowiązki nałożone w pkt 12,18,20,21,22,23,24, a także obowiązek selektywnego zbierania odpadów innych niż komunalnych wymienionych w pkt 32. W § 3 zaskarżonej uchwały rada powołując się na zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, ustanowiła zakazy, z których większość wykracza poza materię objętą upoważnieniem z art. 4 ust. 2 ustawy, a jednocześnie zakazane uchwałą zachowania wkraczają w przedmiot regulacji innych ustaw i aktów prawa powszechnie obowiązującego. Dotyczy to pkt 1,2,3,4,5,6,7,13 i 14 wskazanego wyżej § 3. I tak : kwestię postoju pojazdów mechanicznych na drogach publicznych (pkt 1) reguluje ustawa z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) a zasady zajmowania pasa drogowego i opłat z tym związanych reguluje ustawa z 21 marca 1985r. o drogach publicznych – Dz.U. z 2004r. Nr 04, poz. 2086 ze zm.), a zatem nie mogą one być przedmiotem uchwały określającej regulamin czystości i porządku na terenie gminy. Określony w § 3 pkt 4 zakaz niszczenia lub uszkadzania obiektów i urządzeń wskazanych w tym przepisie wkracza w przedmiot regulacji objętej kodeksem karnym i kodeksem wykroczeń, które to ustawy przewidują karę – w zależności od wartości zniszczonego lub uszkodzonego mienia za przestępstwo niszczenia ludzkiego mienia (art. 288 k.k.) lub za wykroczenia w odniesieniu do określonych przedmiotów ochrony w odpowiednich przepisach kodeksu wykroczeń. Art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia rady gminy do określania w regulaminie miejsc spalania odpadów, środków chemicznych do usuwania śniegu i lodu, miejsc i sposobów rozmieszczania afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń, miejsc malowania w tym grafitti oraz zasad dokonywania zmian ukształtowania naturalnego terenu, jak również nie upoważnia rady gminy do formułowania w regulaminie zakazów obejmujących działania w tym przedmiocie. Z tego względu za istotne naruszenie prawa należało uznać zakazy ustanowione w § 3 pkt 2,3,5,6 i 14. W § 3 pkt 7 rada wprowadziła zakaz "wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci i uprawiania sportów", co objęte zostało regulacją zawartą w § 16 pkt 2 określającą obowiązki właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe o treści "niewprowadzanie zwierząt do obiektów użyteczności publicznej oraz na tereny placów gier i zabaw". Artykuł 4 w ust. 2 ustawy nie upoważnia rady gminy do określenia w omawianym regulaminie rodzaju dokumentów upoważniających podmioty uprawnione do odbioru odpadów komunalnych do zawarcia umowy z właścicielem nowo wybudowanych nieruchomości, a zatem § 8 pkt 6 uchwały, podjęty został z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Również z przekroczeniem upoważnienia ustawowego rada gminy określiła konsekwencje niezrealizowania obowiązków określonych w uchwale. Art. 4 ust. 2 ustawy nie przewiduje w ogóle upoważnienia dla rady gminy do określania konsekwencji nieprzestrzegania obowiązków określonych regulaminem wydanym na jego podstawie, konsekwencje te bowiem określa ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 5 ust. 6 i 9, art. 6 ust. 1, a ponadto w art. 10 ust. 2a, który to przepis przewiduje odpowiedzialność karną za wykroczenia polegające na niewykonaniu obowiązków określonych w regulaminie. W związku z tym wskazane w § 9 pkt 1 konsekwencje stwierdzenia niewykonania obowiązków, określone w § 9 pkt 2 uprawnienia wójta do kontrolowania wykonywania przez właścicieli nieruchomości obowiązku uiszczania opłat z tytułu zawartych umów na usługi odbioru odpadów i opróżniania zbiorników bezodpływowych, wykraczają poza granice przedmiotowe upoważnienia ustawowego. Takim samym uchybieniem dotknięty jest § 9 pkt 3, który to przepis regulaminu stanowi powtórzenie regulacji ustawowej określonej w art. 6 ust. 7,8,9,10 i 12 ustawy w odniesieniu do właścicieli nieruchomości którzy nie zawarli określonych umów na usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 nie stanowi podstawy do określania przez radę gminny w regulaminie takich wymagań jak ustanowione w zaskarżonej uchwale: czasokres przechowywania dowodów uiszczania opłat (§ 9 pkt 4), termin usuwania nieszczelności zbiornika bezodpływowego i skutek niezachowania tego terminu (§ 9 pkt 5,6). Wyżej opisane naruszenia dotyczyły wyjścia przez zaskarżony regulamin poza granice przedmiotowe określone w upoważnieniu ustawowym dla aktu, do którego uchwalenia została upoważniona rada gminy, jednakże – w ocenie Sądu – zaskarżony regulamin wykracza również poza określone ustawą granice podmiotowe. Z art. 1 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że dotyczy ona trzech podmiotów tj gminy, właścicieli nieruchomości i podmiotów świadczących usługi w zakresie objętym regulacją ustawy. Zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy definicja legalna właścicieli nieruchomości nie obejmuje najemców i właścicieli lokali mieszkalnych i użytkowych, a zatem zdefiniowanie pojęcia :"najemcy/właściciele lokalu" w § 1 ust. 1 pkt 4 oraz posługiwanie się tym pojęciem w niektórych przepisach uchwały (§ 1 ust. 1 pkt 5 in fine), 2 zd. pierwsze wykracza poza przewidziane ustawą granice podmiotowe regulaminu. Podobnym uchybieniem naruszona jest zawarta w § 1 ust. 1 pkt 23 lit. "c" i "d" definicja podmiotów uprawnionych, bowiem w zakresie objętym tymi przepisami wykracza poza zakres podmiotowy regulaminu. Rację ma skarżąca Spółka A, że nałożony w § 4 pkt 1 zdanie ostatnie na uprawniony podmiot ( zatem także na przedsiębiorcę trudniącego się odbiorem odpadów komunalnych) obowiązek nieodpłatnego dostarczenia właścicielom nieruchomości worków na odpady opakowaniowe oraz na inne odpady wskazane w tym przepisie jest niezgodny z prawem. Z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że rada gminy jest upoważniona do określenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, a nie wynika aby rada w tym trybie była uprawniona do określenia kto ponosi koszty dostarczenia właścicielom nieruchomości, tych urządzeń. Kwestia tych kosztów należy do elementów umowy zawieranej przez właściciela nieruchomości z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na odbiór odpadów, a zatem nie może stanowić przedmiotu regulacji objętej zaskarżoną uchwałą i godzi w swobodę zawierania umów oraz swobodę działalności gospodarczej. Sąd stwierdził również, że w odniesieniu do ustanowionego ustawą upoważnienia rady określonego w art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, dotyczącego wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia – zaskarżona uchwała przekracza granice tego upoważnienia w przepisach § 17 ust. 5 pkt 4 (określając kto ma przeprowadzić deratyzację). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym Sądy wielokrotnie kwalifikowały jako istotne naruszenie prawa takie formy działalności uchwałodawczej, które polegały na powtarzaniu definicji ustawowych zamieszczonych w ustawach na podstawie których podejmowane były konkretne uchwały, jak również wskazywano na niedopuszczalność powtarzania przepisów ustawowych oraz ich modyfikowania, (por. wyrok NSA z 14 XI 2003r., II SA 2197/03, wyrok NSA z 25 III 2003r, IISA/Wr 2572/02, wyrok NSA z 13 VI 2005r. IOSK 69/05), a także na niezgodność z prawem stanowienia przepisów, których materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 14 X 1999r., w sprawie IISA/Wr 1179/98 stwierdził, że "uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istnienie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowo zmienionej intencji pracodawcy". Skład sądu orzekający w niniejszej sprawie w pełni stanowisko to podziela i z tego względu – wobec stwierdzenia, że niżej wymienione przepisy zaskarżonej uchwały zawierają powtórzenia definicji ustawowych lub ich modyfikację - stwierdził ich nieważność. Dotyczy to mianowicie następujących przepisów uchwały : - zmodyfikowanej definicji nieruchomości określonej w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego (§ 1 ust. 1 pkt 2 uchwały); - zmodyfikowanej definicji właścicieli nieruchomości określonej w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (§ 1 ust. 1 pkt 3 uchwały); - zmodyfikowanej definicji odpadów ulegających biodegradacji określonej w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. Nr 62 poz. 628) - (§ 1 ust. 1 pkt 15 uchwały); - zmodyfikowanej definicji odpadów opakowaniowych określonej w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 2001r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych (Dz.U. Nr 63, poz. 638 ze zm.) – (§ 1 ust. 1 pkt 17 uchwały); - zmodyfikowanej definicji zwierząt domowych i zwierząt gospodarskich określonych w art. 4 pkt 17 i 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. Nr 106, poz. 1002 ze zm.) – (§ 1 ust. 1 pkt 27 i 28 uchwały); - zmodyfikowanej definicji odpadów niebezpiecznych określonej w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628) – (§ 1 ust. 1 pkt 19 uchwały). Z tych samych przyczyn należało stwierdzić nieważność tych definicji regulaminu które stanowią dosłowne powtórzenie definicji ustawowych, co dotyczy następujących definicji : - odpadów komunalnych (§ 1 ust. 1 pkt 13 uchwały) będącej powtórzeniem definicji ustawowej z art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach; - nieczystości ciekłych (§ 1 ust. 1 pkt 20 uchwały), zbiorników bezodpływowych (§ 1 ust. 1 pkt 219, stacji zlewnych (§ 1 ust. 1 pkt 22) będących powtórzeniem definicji ustawowych zawartych w art. 2 ust. 1 pkt 1,3 i 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Kolejnymi istotnymi naruszeniami prawa, wynikającymi z uregulowania w regulaminie materii zastrzeżonej dla regulacji ustawowej i już uregulowanej dotknięte są niżej wymienione przepisy uchwały: - § 2 pkt 29,30,32,34 (w tych paragrafach powtarza się obowiązki określone w ustawach do których paragrafy te odwołują się); - § 16 zdanie trzecie, który dotyczy obowiązku opłacania podatku od posiadania psów, który to obowiązek wynika z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 121 poz. 844 ze zm.); - § 16 zdanie czwarte i piąte (w tym paragrafie powtarza się obowiązki określone w aktach prawnych do których paragraf też odwołuje się); - § 17 ust. 5 pkt 1 stanowi o obowiązku przestrzegania przepisów sanitarno – epidemiologicznych prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, co wchodzi w zakres regulacji ustawą z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. Nr 69, poz. 625 ze zm.); - § 15 w części nakładającej na osoby utrzymujące zwierzęta domowe pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt, wkracza w regulację odpowiedzialności cywilno prawnej wynikającej z art. 431 Kodeksu cywilnego. Istotnym naruszeniem prawa dotknięte są również § 22 i § 23 postanowień końcowych skarżonej uchwały. W § 22 rada gminy przewidziała sankcję w postaci kary grzywny za niewykonanie obowiązków określonych w regulaminie, stanowiąc jednocześnie, że postępowanie w takiej sprawie toczy się według przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczeniach. Tymczasem w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustanowiony został w art. 10 ust. 2a – czyn zabroniony pod groźbą kary grzywny, polegający na niewykonywaniu obowiązków określonych w regulaminie, ścigany jak to wynika z art. 10 ust. 3 na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenie. Natomiast § 23 regulaminu sprzeczny jest z art. 5 ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który to przepis nadzór nad realizacją obowiązków określonych w pkt 1 – 4 powierza wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta. W związku z tym, rada nie jest uprawniona do powierzenia innym osobom bieżącego prowadzenia kontroli w powyższym zakresie, gdyż jest to zastrzeżone do kompetencji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Z powyższych względów, należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie w pkt II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 tej ustawy, a w pkt III o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 tej ustawy.