II SA/Sz 853/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi T. S. – R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik R. Ośrodka Pomocy Rodzinie w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta , odmówił przyznania T. S.-R. pomocy na zaspokojenie niezbędnych potrzeb ujętych w podaniu. W uzasadnieniu decyzji powołano się na treść art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej i podano, że wobec braku współpracy z pracownikiem socjalnym i braku możliwości ustalenia sytuacji bytowej i materialnej wnioskodawcy, odmówiono jej pomocy finansowej. Dalej organ powołał się na treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a także na stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych. T.S.R. odwołała się od przedmiotowej decyzji podnosząc, że narusza ona jej prawa do korzystania z pomocy społecznej w dramatycznej sytuacji życiowej wynikłej nie z jej winy, a poprzez mataczenie i oszustwa Ośrodka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 30 listopada 2013 r. T.S.R. zwróciła się z prośbą do organu I instancji o udzielenie jej pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, w związku z powyższym, pracownik socjalny udał się z wizytą do wnioskodawczyni dwukrotnie: w dniu 5 grudnia 2013 r. i w dniu 11 grudnia 2013 r., celem przeprowadzenia wywiadu, jednak nie zastał nikogo w mieszkaniu (notatka służbowa ). Następnie, pismami z dnia 16 grudnia 2013 r. i z dnia 24 grudnia 2013 r., wysłanymi za pośrednictwem poczty polskiej, T.S.R. została poproszona o przybycie do Ośrodka w terminie 7 dni od otrzymania pisma celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pisma te były awizowane przez doręczyciela poczty i w dniu 27 stycznia 2014 r. wróciły do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, gdyż wnioskodawczyni ich nie odebrała. W dniu 27 grudnia 2013 r. organ podjął ponowną próbę skontaktowania się z wnioskodawczynią jednak pisma tego strona także nie odebrała z poczty i powróciło ono do organu I instancji. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 106 ust. 4 cytowanej ustawy, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Odmawiając przyznania stronie wnioskowanego świadczenia organ I instancji powołał się na treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Jak stanowi ten przepis, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie miał miejsce brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Z akt sprawy wynika, że T.S.R. najpierw złożyła wniosek do organu I instancji o przyznanie jej pomocy finansowej, a następnie, wiedząc, że swoim wnioskiem wszczęła postępowanie administracyjne, nie odbierała listów poleconych kierowanych do niej (pracownik poczty przy każdej próbie doręczenia pozostawiał w jej skrzynce awizo). Organ podkreślił, że strona także sama nie podjęła próby skontaktowania się z organem I instancji po złożeniu wniosku o udzielenie pomocy przez okres trzech miesięcy. Dopiero w dniu 3 marca 2014 r. zostały jej wydane kopie wszystkich trzech pism kierowanych do niej przez organ I instancji. Pracownik socjalny próbował skontaktować się z wnioskodawczynią w miejscu jej zamieszkania, dwukrotnie udając się w to miejsce, lecz bezskutecznie. Nie poprzestał jednak na tym: dwukrotnie próbował skontaktować się z wnioskodawczynią listownie. Skierowane do niej pisma, prawidłowo awizowane, wracały każdorazowo do organu I instancji - należy je zatem uznać za doręczone. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji miał wszelkie podstawy ku temu, by powołując się na treść art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym, odmówić T.S.-R. świadczenia z pomocy społecznej. Kolegium wskazało jednocześnie, że zgodnie z art. 107 ust. 4a ustawy o pomocy społecznej, niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Pismem z dnia 29 lipca 2014 r. T.S.R. złożyła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . W uzasadnieniu stwierdzono, że skarżąca jest traktowana w sposób represyjny ponieważ nie rozpoznano jej odwołania. Skarżąca jest bez środków do życia. Z kolei, MOPR kłamie, mataczy i oszukuje. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w oparciu o opisane wyżej kryterium kontrola przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie uzasadnia wniosek, że brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kwestionowana decyzja Kolegium nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), która określa rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania. Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 przywołanej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Art. 41 pkt 1 stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Użyte w tym przepisie słowo "może" oznacza, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a to powoduje, że nawet przy zaistnieniu ustawowych przesłanek do jego otrzymania nie każda osoba musi go otrzymać. Należy podkreślić, że zarówno samo przyznanie, jak i wysokość ewentualnie przyznanego świadczenia, zależą od uznania organu wydającego decyzję. Orzekając w ramach uznania administracyjnego organ nie podejmuje jednak decyzji w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Przyznanie stronie pomocy pieniężnej (jej rodzaj, wysokość oraz okres, na który ma być przyznana) uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, bowiem rozpatrując wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego organ pomocy społecznej musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 powołanej ustawy, to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania – stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Nie może budzić wątpliwości, że jedną z postaci współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozumieniu tego przepisu jest aktywne współuczestniczenie w przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stanowisko takie jest już ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 2 października 2008 r., I OSK 37/08, z dnia 19 marca 2009 r., I OSK 561/08, z dnia 17 listopada 2009 r., I OSK 554/09, z dnia 27 kwietnia 2010 r., I OSK 84/10, z dnia 22 listopada 2012 r. I OSK 60/11 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z brzmieniem art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stosownie zaś do art. 107 ust. 1 ww. ustawy wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (I. S.: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Warszawa 2007, s. 416). Dowód z rodzinnego wywiadu środowiskowego jest dowodem obligatoryjnym i winien być aktualizowany nie rzadziej niż co 6 miesięcy mimo braku zmiany danych (art. 107 ust 4 ustawy o pomocy społecznej). Z treści przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że rodzinny wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja, w myśl art. 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Niemożność jego przeprowadzenia uniemożliwia bowiem organowi pomocowemu dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Ta obligatoryjna forma postępowania wyjaśniającego wymaga od strony szczególnej aktywności, bowiem z uwagi na charakter ustaleń odnoszących się do sfery ściśle osobistej nie można jej zastąpić innymi środkami dowodowymi. Dodatkowo zgodnie z art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest zaś podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny sprawy potwierdza słuszność twierdzenia organów prowadzących postępowanie, że postawa skarżącej wyczerpuje znamiona braku współdziałania w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej i stanowi zarazem przesłankę do odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń na podstawie art. 11 ust. 2 powołanej ustawy. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, w związku ze złożeniem przez skarżącą wniosku o przyznanie jej świadczenia z pomocy społecznej pracownik socjalny udał się z wizytą do wnioskodawczyni dwukrotnie: w dniu 5 grudnia 2013 r. i w dniu 11 grudnia 2013 r., celem przeprowadzenia wywiadu, jednak nie zastał nikogo w mieszkaniu (notatka służbowa z dnia 16 grudnia 2013 r.). Następnie, pismami z dnia 16 grudnia 2013 r. i z dnia 24 grudnia 2013 r., wysłanymi za pośrednictwem poczty polskiej, T.S.R. została poproszona o przybycie do Ośrodka w terminie 7 dni od otrzymania pisma celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pisma te były awizowane przez doręczyciela poczty i w dniu 27 stycznia 2014 r. wróciły do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, gdyż wnioskodawczyni ich nie odebrała. W dniu 27 grudnia 2013 r. organ podjął ponowną próbę skontaktowania się z wnioskodawczynią jednak pisma tego strona także nie odebrała z poczty i powróciło ono do organu I instancji. Należy podkreślić, iż bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymania wypłaty świadczenia, o czym mowa w przepisach art. 11 i art. 106 ustawy o pomocy społecznej. Z przywołanych przepisów wynika bowiem bezsprzecznie, że organy pomocowe zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby korzystającej ze środków pomocy społecznej pod kątem istnienia po jego stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń. Wobec tego na organach obu instancji spoczywa obowiązek przeanalizowania w tym aspekcie postępowania osoby domagającej się świadczenia na podstawie ustawy o pomocy społecznej. Na marginesie wskazać należy, że kwestia oceny przez skarżącą postępowania pracowników socjalnych nie była przedmiotem niniejszego postępowania. Skarżąca, wskazując w uzasadnieniu skargi, że jest traktowana w sposób represyjny a MOPR kłamie, mataczy i oszukuje, nie sprecyzowała na czym ma polegać takie działanie pracowników organu I instancji, ani nie przedstawiła na to żadnych dowodów. Nie sposób się zatem odnieść do tak sformułowanych zarzutów skargi. W tej sytuacji Sąd orzekający uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są zgodne z prawem. Organy nie uchybiły zasadom postępowania administracyjnego i w sposób wyczerpujący przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji swoje racje oraz motywy podjętego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.