II SA/Sz 855/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. 1. W dniu [...] marca 2022 r. A. D.-A. (dalej przywoływana jako: "Strona", "Skarżąca") wystąpiła z wnioskiem do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią – J. B., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. 2. Wójt Gminy M. (dalej przywoływany jako: "Organ pierwszej instancji") decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku, odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Swoje stanowisko Organ uzasadnił niespełnieniem kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, wskazanego w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm. dalej zwanej jako: "u.ś.r."). Ponadto, wpływ na rozstrzygnięcie miała okoliczność istnienia osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z J. B. (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). 3. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji, zarzucając naruszenie prawa, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że nie może być uznana za inną osobę, na której zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny oraz że nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, co stanowi o dokonaniu przez Organ pierwszej instancji wadliwej wykładni prawa materialnego. Na poparcie powyższego stanowiska Skarżąca wniosła o włączenie do materiału dowodowego pisemnych oświadczeń dzieci J. B., tj. W. G., K. G., G. D., M. D. oraz Z. G. - na fakt wykazania, że nie ma innych osób spokrewnionych, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, a które nie mogą sprawować opieki nad J. B.. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (przywoływane dalej jako: "Organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), utrzymało ww. decyzję Organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy po przytoczeniu przepisów będących podstawą prawną rozstrzygnięcia oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, wskazał, że Organ pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 17 ust.1b u.ś.r. Jednakże przedmiotowe naruszenie przepisów prawa materialnego, nie miało finalnie wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ zaważyło o tym niespełnienie innej przesłanki z u.ś.r., tj. zawartej w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy. Kolegium wyjaśniło dalej, że w ww. przepisach u.ś.r. - ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. W sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., który stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Ocena tego czy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie sprawować opieki, należy zaś do Organu administracji publicznej. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie bezspornym jest, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymagająca opieki - J. B. jest rozwiedziona i ma pięcioro dzieci (W. G., K. G., G. D., M. D. oraz Z. G.), zaś odwołująca się jest jej wnuczką. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że po stronie ww. dzieci niepełnosprawnej nie zachodzą obiektywne przeszkody uniemożliwiające sprawowanie opieki nad matką, związane w szczególności z ich stanem zdrowia. Fakt niesprawowania tej opieki wynika z ich decyzji w tym zakresie i nie jest uwarunkowany przeszkodami natury obiektywnej. Co prawda organ I instancji nie zbadał z urzędu wnikliwie czy po stronie dzieci istnieją obiektywne przeszkody uniemożliwiające sprawowanie opieki nad matką przez ich dzieci. To jednak z oświadczenia J. B. wynika, że jej dzieci nie mogą się nią zająć, ponieważ pracują na swoje rodziny. Dodatkowo do odwołania załączone zostały oświadczenia dzieci (każde o identycznej treści), z których wynika, że jedynym powodem niepodejmowania opieki nad matką (babcią wnioskodawczyni) jest okoliczność braku czasu. Ani w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, ani też przed Kolegium, nie powoływano się na żadne inne okoliczności, które wyłączałyby możliwość sprawowania opieki przez dzieci J. B. i w świetle art. 132 k.r.o. aktualizowałoby się obowiązek alimentacyjny po stronie odwołującej. Kolegium wskazało dalej, że obowiązek alimentacyjny dzieci względem jej matki istnieje z mocy prawa, a zatem nie może być mowy o rezygnacji czy przekazywaniu tego obowiązku na mocy oświadczeń, porozumień zobowiązanych do alimentacji. Zobowiązani nie mają tutaj swobody kontraktowania. Natomiast skoro dzieci osoby wymagającej opieki osiągają dochód z tytułu zatrudnienia (czy też innej pracy zarobkowej) i nie mogą świadczyć pomocy w formie starań osobistych z uwagi na "brak czasu", to mogą zapewnić matce opiekę poprzez opłacenie wnuczce czy osobie trzeciej, która opiekę tę faktycznie sprawuje lub chce sprawować. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie zachodzą obiektywne okoliczności wykluczające alimentowanie matki przez dzieci. Niesprawowanie opieki nad matką przez jej dzieci nie ma obiektywnych podstaw, lecz subiektywne, dla których nie sprawują one opieki nad matką i jej nie alimentują. Jest to bowiem wynik ich decyzji i wyboru, a nie skutek zdarzeń obiektywnych, jak wiek, czy stan zdrowia uniemożliwiający sprawowanie opieki i alimentację niezależnie od woli osoby zobowiązanej. Na poparcie powyższego stanowiska Organ powołał wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, tj. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 466/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 254/19. Końcowo Organ odwoławczy podkreślił, że pracownik socjalny w samych superlatywach ocenił opiekę Strony nad babcią. Kolegium nie podważyło zakresu i faktu sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią przez Stronę, jednakże ustawodawca przewidział w ściśle określonych przypadkach świadczenie pielęgnacyjne, a w przedmiotowej sprawie taki przypadek nie ma miejsca. W świetle powyższego Stronie nie mogło zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne - nie z uwagi, iż niepełnosprawność babci powstała w wieku 84 lat, lecz w związku z niespełnieniem przesłanki określonej w art. 17 ust. 1a u.ś.r. 5. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o uchylenie decyzji Organów obu instancji. Ponadto, wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w sprawie. Wydanej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 17 ust. 1 pkt 4 oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że a/ wnioskodawczym nie może być uznaną za inną osobę, na której zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym ciąży obowiązek alimentacyjny, b/ nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu - w wyniku czego doszło do wadliwej wykładni prawa materialnego i pozbawienia wnioskodawczym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że Organ przeoczył, iż w aktach sprawy nie ma żadnego dowodu na to, że dzieci J. B. mają możliwość sprawowania opieki (pozwala im na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawiają jej sprawowania. W ocenie Skarżącej, nawet pobieżna analiza oświadczeń dzieci J. B. wskazuje, iż one są tak lakoniczne, że w żaden sposób nie wynika by wiek lub stan zdrowia pozwalał im na sprawowanie bezpośredniej opieki nad nią. Również nie można przyjąć, że dzieci J. B. są w stanie wykonywać obowiązek alimentacyjny wobec matki. Zdaniem Skarżącej, Kolegium nie dysponowało jakimkolwiek materiałem dowodowym, a ustalenia w tym zakresie są bezpodstawne. Jednocześnie Skarżąca wskazała, że na gruncie tej sprawy na niej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec J. B. w drugiej kolejności, gdyż osoby z pierwszej grupy, nie są w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Ponadto, uzyskanie od nich środków na utrzymanie J. B. jest niemożliwie oraz jest połączone z nadmiernymi trudnościami. Tymczasem Organ I- ej, jak i II -instancji nie dokonał żadnych ustaleń w tym zakresie, stąd nie miał żadnych podstaw prawnych do przyjęcia, że nie spełnia ona warunków do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. 6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. 7. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznanie sprawy zostało dokonane w trybie uproszczonym, na wniosek Organu, przy aprobacie Skarżącej, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. 8. Podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia przedstawiły Organy, a Sąd jedynie dla przypomnienia przytacza treść przepisów. Na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., przywoływanej dalej jako: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4 innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia 9. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że babcia Skarżącej jest osobą niepełnoprawną w znacznym stopniu i wymaga stałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, co potwierdza orzeczenie właściwego organu z dnia 21 marca 2022 r. Prawidłowo wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując poglądy sądów administracyjnych, że dla kwestii przyznania świadczenia pielęgnacyjnego bez znaczenia pozostaje to, kiedy (w jakim wieku), powstał znaczny stopień niepełnosprawności. Warunek powstania niepełnosprawności w określonym wieku sformułowany w art. 17 ust. 1b u.ś.r. ("Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później, niż do ukończenia 18. roku życia"), został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 za niekonstytucyjny i w związku z tym utrwalił się pogląd, że pomimo braku właściwych zmian ustawowych w tym zakresie, przy przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego warunek wieku należy pomijać. 10. Kwestią sporną w tej sprawie jest natomiast to, czy w związku z tym, że osoba wymagająca opieki – babcia Skarżącej, która jest osobą rozwiedzioną, ale ma pięcioro dzieci, ww. świadczenie może być przyznane jej wnuczce, a która - co również nie budzi wątpliwości sprawuje pełną, całodobową opiekę nad babcią. Okoliczność tę potwierdzono jednoznacznie podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] kwietnia 2022 r. Powołane wyżej przepisy u.ś.r. określają katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Krąg tych podmiotów jest przy tym ściśle związany z istnieniem ustawowego obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą ubiegającą się o to świadczenie, a osobą będącą pod jej opieką. Przyznanie świadczenia innemu członkowi rodziny nie może obejmować sytuacji, w których dzieci osoby wymagającej opieki mają obiektywną możliwość sprawowania tej opieki (pozwala im na to wiek i stan zdrowia), lecz odmawiają uczynienia zadość temu obowiązkowi. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22), w której w pkt 1 stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a ustawy). Podjęcie przez NSA uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne (por. art. 269 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) W kontrolowanej sprawie z ustaleń organów administracji publicznej wynika, że J. B. jako osoba wymagająca opieki ma pięcioro dzieci. To zaś oznacza, że są one osobami spokrewnionymi z nią w pierwszym stopniu. Z kolei, Skarżąca jest jej wnuczką, a zatem jest z nią spokrewniona w drugim stopniu. Jak przy tym wyjaśnił NSA w cytowanej wyżej uchwale z 14 listopada 2022 r., warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny – innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki – jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Aby zatem zaktualizował się obowiązek alimentacyjny Skarżącej wobec babci, to u dzieci osoby wymagającej opieki musiałyby wystąpić niezależne od nich, obiektywne okoliczności (niepełnosprawność) uniemożliwiające realizację obowiązku alimentacyjnego. Tymczasem w aktach sprawy znajdują się oświadczenia pięciorga dzieci J. B. o jednakowej treści, mianowicie, że rezygnują z opieki nad mamą z powodu braku czasu, a pieczę opieki przekazują jej wnuczce (Skarżącej), z którą mieszka. W tych okolicznościach należało zatem uznać, że orzekające w sprawie organy administracji publicznej zasadnie przyjęły, że nie zachodzą okoliczności pozwalające uznać, że skarżącej - która nie jest spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą podlegającą opiece - przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W postępowaniu bowiem nie stwierdzono okoliczności, która uniemożliwiałaby sprawowanie dzieciom opieki nad niepełnosprawną matką. Skoro bowiem do takiej okoliczności, zgodnie z powoływaną wyżej uchwałą NSA i treścią art. 17 ust. 1a ustawy, można zaliczyć jedynie orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, to tym samym taką okolicznością nie może być np. fakt zatrudnienia (wykonywania pracy zawodowej), czy też jak podano w ww. oświadczeniach brak czasu. 11. Reasumując, w realiach kontrolowanej sprawy brak było podstaw, aby przyznać świadczenie pielęgnacyjnego członkowi rodziny spokrewnionemu w dalszym stopniu z osobą wymagająca opieki (wnuczce), w sytuacji, gdy spokrewnione w pierwszym stopniu i zobowiązane w pierwszej kolejności do opieki dzieci, opieki tej sprawować nie chcą z uwagi na brak czasu (por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 15 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 646/22, wyrok WSA w Opolu z 22 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Op 228/22). Trafnie zatem uznał Organ administracji, że Skarżąca nie należy do kręgu osób uprawionych do wnioskowanego świadczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy, skoro nie zaistniały okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować jej obowiązek alimentacyjny względem babci i odstąpić od zasady przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem osób najbliższych. Prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie przechodzi automatycznie na kolejne osoby – tj. spokrewnione w dalszej kolejności z osobą wymagającą opieki (np. na wnuczkę) – gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie wyraża woli świadczenia takiej opieki (por. też wyrok NSA z 14.07.2022 r., sygn. akt I OSK 1810/21). To nie rodzina decyduje, komu spośród jej członków winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, a decyduje o tym przepis prawa. 12. W tym miejscu, w ślad za dokonaną w powołanej uchwale oceną wyrażoną przez NSA zaznaczyć należy, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie kryterium zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. 13. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.