II SA/Sz 857/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. działając w oparciu o przepis art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 z późn.zm. dalej przywoływana jako: "P.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z późn.zm. dalej przywoływana jako: "K.p.a.") decyzją z dnia [...] r., nr [...] nakazał M. S. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") dokonanie rozbiórki domku o konstrukcji drewnianej o wymiarach ca 3,6 x 5,9m wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w m. Ś. , gm. R., na terenie działki oznaczonej nr ew. [...] stanowiącej Jej własność bez wymaganego zgłoszenia z naruszeniem obowiązujących przepisów w tym techniczno-budowlanych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, uniemożliwiających jego doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, zobowiązując jednocześnie Inwestora do wykonania prac rozbiórkowych domku pod nadzorem uprawnionej osoby z zachowaniem zasad bezpieczeństwa obowiązujących przy rozbiórkach obiektów, a także powiadomienia Organu o wykonaniu nałożonego obowiązku. 2. W motywach rozstrzygnięcia Organ powiatowy podał, że na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. ustalono, że na terenie działki nr [...] w obr. Ś. będącej własnością M. S. usytuowany jest na bloczkach betonowych parterowy domek konstrukcji drewnianej. Znajduje się w nim pokój z aneksem kuchennym i antresolą. Obiekt ma wymiary ok. 3,6 x 5,9 m, wysokość ok. 4 m i posadowiony został w odległości ok. 50 cm od granicy z działką nr [...] i ok. 50 cm od granicy z działką nr [...]. W ścianie usytuowanej od granicy z działką nr [...] domek ma otwór okienny. Na podstawie wyjaśnień Inwestorki oraz właścicieli działki sąsiedniej nr [...] ustalono, że w obecnym miejscu domek został ustawiony w lipcu 2017 r. Decyzją Starosty Powiatu G. z dnia [...] r. Nr [...] udzielono M. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. Zgodnie z twierdzeniem Strony rzeczony domek został ustawiony jako tymczasowy obiekt budowlany na czas prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jako zaplecze tej budowy. W dniu 31 października 2017 r. M. S. złożyła w PINB w G. zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych. W uwagach do protokołu Inwestorka podała, że w domku nie ma łazienki, natomiast właścicielka działki sąsiedniej M. S. podała, iż domek ten jest okresowo zamieszkiwany przez M. S., a przez swoją wysokość oraz usytuowanie w bliskiej odległości od granicy stwarza uciążliwość w użytkowaniu należącej do niej działki. W oparciu o zebrany materiał dowodowy oraz mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy Prawa budowlanego, Organ powiatowy wywiódł, że budowa tego typu domków parterowych o powierzchni do 35 m2 nie wymaga pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia właściwemu organowi (art. 29 ust. 1). Z uwagi na fakt niedopełnienia przez Inwestora powyższego obowiązku Organ był zobligowany do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, ponieważ wybudowanie obiektu nastąpiło z naruszeniem obowiązujących przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwiających doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, nakazano rozbiórkę. 3. W odwołaniu M. S. zarzuciła, iż decyzja PINB w G. jest nieadekwatna do wykroczenia, którym jest postawienie drewnianego domku jako zaplecza budowy przed otrzymaniem pozwolenia na budowę, w celu zagospodarowania terenu pod przyszłą inwestycję oraz przechowywania niezbędnych narzędzi. Podkreśliła, iż przedmiotowe wykroczenie popełniła nieumyślnie, bez zamiaru działania na szkodę osób trzecich, a nadto Jej zdaniem obiekt zaplecza budowy nie wymaga zgłoszenia, dlatego go nie dokonała. Skarżąca zaprzeczyła jakoby sporny domek pełnił funkcję domku letniskowego, zaznaczając, że antresolę do spania wygospodarowano w nim jedynie z uwagi na fakt oddalenia jej miejsca zamieszkania o 200 km od ww. nieruchomości. 4. Rozpoznając opisane odwołanie Z. W. I. N. B. w S. decyzją wydaną w dniu [...] r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku wykonania robót pod nadzorem uprawnionej osoby i umorzył postępowanie Organu I instancji w tym zakresie, w pozostałej części utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Organu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że sporny obiekt wzniesiony w dacie wszczęcia postępowania przez Organ powiatowy pełnił funkcję zaplecza budowy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 P.b. O powyższym przesądza fakt, że w okresie jego wzniesienia tj. w lipcu 2017 r. Inwestorka nie posiadała pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Zdaniem Organu wzniesiony obiekt jest użytkowany jako budynek rekreacji indywidualnej z częścią gospodarczą, o czym świadczy jego wyposażenie tj. pokój, miejsce do przygotowywania posiłków oraz miejsce do spania na antresoli. Rekreacyjny charakter obiektu potwierdza również oświadczenie o okresowym zamieszkiwaniu Skarżącej w obiekcie, złożone do protokołu przez M. S.. Powyższe powoduje, że sposób użytkowania spornego obiektu mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., zgodnie z którym budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku o powierzchni zabudowy do 35 m2 wymaga zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), którego M. S. nie dokonała. W niniejszej sprawie doszło również do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.), tj. § 12 ust. 1 pkt 1 w stosunku do granicy z działką nr [...] oraz § 12 ust. 1 pkt 2 w stosunku do granicy z działką nr [...], ponieważ żaden z tych przepisów nie przewiduje możliwości usytuowania budynku w odległości 50 cm od granicy z działką sąsiednią. Przy czym w zaistniałej sytuacji brak jest możliwości dokonania takich zmian i przeróbek, aby możliwe było doprowadzenie usytuowania spornego obiektu do stanu zgodnego z przywołanymi przepisami rozporządzenia. 5. Organ podkreślił, że decyzje podejmowane w oparciu o przepis art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego mają charakter związany, co oznacza, że jeżeli zostanie stwierdzona samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ nadzoru budowlanego jest obligowany do wydania nakazu rozbiórki. ZWINB w S. uchylił decyzję Organu powiatowego w zakresie obowiązku wykonania robót pod nadzorem uprawnionej osoby, podając, że zgodnie z art. 42 ust. 3 P.b. obowiązek ten nie dotyczy budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2a ww. ustawy. 6. Decyzję ZWINB w S. Skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie: - prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 24 P.b. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji zastosowanie, polegające na uznaniu, że obiekt [...] w Ś. nie stanowi obiektu przeznaczonego do czasowego użytkowania podczas robót budowlanych, podczas, gdy jest to obiekt tymczasowy służący do tego celu oraz art. 49 b ust. 1 ustawy poprzez nakazanie rozbiórki, podczas, gdy nie zostały spełnione przesłanki, - przepisów postępowania, tj. art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wszechstronny, art. 80 K.p.a. poprzez złamanie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie ich oceny w sposób dowolny, skutkujący niezasadnym uznaniem, że obiekt nie spełnia norm prawa budowlanego, a w konsekwencji powinien zostać rozebrany, art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu, art. 15 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób powtarzalny w obu instancjach. W oparciu o wykazane uchybienia Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości. W uzasadnieniu Skarżąca wywiodła, że pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego otrzymała w dniu 16 października 2017 r. w związku z czym należy uznać, że postawiony domek w pełni spełnia warunki uznania go za obiekt z art. 29 ust. 1 pkt 24 P.b. i z dniem uprawomocnienia się decyzji uzyskał charakter określony w tym przepisie. Tymczasem Organ nakazał rozbiórkę chociaż bez wątpienia taki sam obiekt powstałby w niedługim czasie po jego postawieniu i spełniałby taką samą rolę. W związku z powyższym zastosowanie przywołanego przepisu było błędne, a co za tym idzie wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 49b ust. 1 P.b. było sprzeczne z prawem. W odpowiedzi na skargę Organ uznając jej zarzuty za bezzasadne wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. 7. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, ani też Organy obydwu instancji nie naruszyły reguł procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 dalej jako "P.p.s.a"). 8. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja w przedmiocie nakazania rozbiórki domku o konstrukcji drewnianej o wymiarach ca 3,6 x 5,9 m wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, z naruszeniem przepisów w tym techniczno-budowlanych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 z późn.zm.). Ustalony w sprawie, wynikający z ustaleń Organu I instancji stan faktyczny jest bezsporny. Podczas przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin ustalono, że na terenie działki nr [...] w odległości 50 cm od granicy z działką nr [...] i ok. 50 cm od granicy z działką nr [...], na bloczkach betonowych usytuowano parterowy domek o konstrukcji drewnianej, składający się z pokoju z aneksem kuchennym i antresoli. Obecna przy oględzinach Inwestorka sama przyznała, że domek w aktualnym miejscu został posadowiony w lipcu 2017 r. Zarówno w skardze, jak i w toku postępowania administracyjnego, Skarżąca podnosiła argumenty zmierzające do wykazania, że rzeczony domek został posadowiony jako tymczasowy obiekt budowlany na czas prowadzenia robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego mający służyć jako zaplecze tej budowy. W ocenie Sądu, kwalifikacji forsowanej przez Skarżącą nie sposób zaakceptować. 9. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 24 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona została budowa obiektów czasowo służących prowadzeniu innych robót budowlanych. Jak wynika zaś z art. 28 ust. 1 P.b., co do zasady roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Oznacza to – wbrew twierdzeniom Skarżącej, że warunkiem zakwalifikowania spornego domku jako obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 P.b. jest legitymowanie się przez Inwestora ostatecznym pozwoleniem na budowę lub dokonanie skutecznego zgłoszenia w odniesieniu do innych robót budowlanych, przy prowadzeniu których taki obiekt miałby być użytkowany. Tymczasem Skarżąca w dacie posadowienia domku nie legitymowała się tego rodzaju pozwoleniem, bowiem decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem Starosta Powiatu G. wydał w dniu [...] r., a w dniu [...] r. Skarżąca złożyła w Organie zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych. Nie można było przy tym podzielić argumentacji Strony, że sporny domek z dniem uprawomocnienia się decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] r. uzyskał charakter określony w art. 29 ust. 1 pkt 24 P.b. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 1444/11), w którym Sąd stanął na stanowisku, że w przypadku budowy lub wykonywania innych robót budowlanych inwestor ma prawo do wzniesienia obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 P.b. stanowiącego zaplecze techniczno-budowlane, z chwilą uzyskania przez decyzję o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności. 10. Ponadto aby zidentyfikować, czy określone urządzenie (obiekt) jest urządzeniem zaplecza budowy, należy zbadać jego związek funkcjonalny z budową, tzn., czy urządzenie zaplecza budowy jest całkowicie wykorzystane na cele budowy. Brak takiego wyłącznego związku i wykorzystywanie obiektu na cele inne niż jako zaplecze budowy wyklucza możliwość uznania go za urządzenie zaplecza budowy (vide: wyrok z dnia 9 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 180/15, z dnia 2 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 923/11). Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, trafnie Organy nadzoru budowlanego ustaliły, że sporny obiekt użytkowany jest jako budynek rekreacji indywidualnej z częścią gospodarczą, o czym świadczy jego wyposażenie, tj. pokój, miejsce do przygotowywania posiłków oraz miejsce do spania na antresoli. Rekreacyjny charakter obiektu potwierdziły również zeznania właścicielki działki sąsiedniej o okresowym zamieszkiwaniu M. S. w domku. 11. Mając na uwadze całokształt opisanych okoliczności, stanowisko Organów o barku podstaw do uznania spornego budynku za tymczasowe zaplecze budowy uznać należy za prawidłowe. To zaś oznacza, że mieści się on w dyspozycji przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2a P.b., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, a tym samym konieczne było stosownie do dyspozycji art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b. dokonanie zgłoszenia jego budowy, a jego brak zobowiązywał Organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 49b ust. 1 P.b. 12. Dopuszczalność legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez zgłoszenia uzależniona jest m.in. od zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. W tej sprawie usytuowanie domku w odległości 50 cm od granicy z działką sąsiednią spowodowało naruszenie przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 (granica z działka nr [...]) oraz § 12 ust. 1 pkt 2 (działka nr [...]) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Przy czym brak jest możliwości dokonania zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z przywołanymi przepisami techniczno-budowlanymi. W tych okolicznościach Organy zobligowane były do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu budowlanego. 13. Bezpodstawne pozostają również zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., jak też art. 10 K.p.a. Zdaniem Sądu, Organy ustaliły wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, zgromadziły materiał dowodowy, z którego wynikają podjęte ustalenia, bez naruszenia prawa go przeanalizowały i dokonały prawidłowej subsumcji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wyjaśnienie przepisów prawa, które zastosowano, jak też zawiera uzasadnienie faktyczne, odpowiada więc standardom z art. 107 § 3 K.p.a. Zauważyć należy, że uzasadnienie prawne zaskarżonej decyzji porusza wszystkie istotne w sprawie kwestie, a tym samym stanowi ustosunkowanie się do zarzutów odwołania. 14. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji