II SA/Sz 858/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] znak [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]wydaną w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w związku z art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej odmawiającą przyznania A. T. dodatku mieszkaniowego. Z akt postępowania wynika, iż A. T. złożył wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w dniu 31 maja 2010 r., wskazując, iż na podstawie umowy najmu zajmuje połowę lokalu mieszkalnego nr [..], o powierzchni 44,08m2. Decyzją z dnia [...]r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej odmówił A. T. przyznania dodatku mieszkaniowego wskazując na niespełnienie wszystkich warunków do otrzymania dodatku mieszkaniowego - brak tytułu prawnego do zajmowanego lokalu oraz brak możliwości ustalenia faktycznej powierzchni zajmowanej przez wnioskodawcę. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. W wyniku rozpoznania skargi na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 848/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że w oparciu o mającą zastosowanie w niniejszej sprawie ustawę o dodatkach mieszkaniowych i akta sprawy należało uznać, że prawo skarżącego do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy wynika z umowy najmu lokalu w [...], a podstawą do obliczenia powierzchni normatywnej powinna być powierzchnia określona w umowie najmu oraz w aneksie do tej umowy. Decyzją z dnia [...]ponownie odmówił wnioskodawcy przyznania dodatku mieszkaniowego, z uwagi na brak możliwości ustalenia faktycznej powierzchni zajmowanej przez skarżącego. SKO decyzją z dnia [...]r. uchyliło powyższą decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...]wydaną na podstawie art. 2, 3, 5 i 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 734) oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) i art. 104 K.p.a. Zastępca Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej ponownie odmówił przyznania A. T. dodatku mieszkaniowego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ pokreślił, że prowadząc ponownie postępowanie miał na celu ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje tytuł prawny do zajmowanego lokalu oraz jaką powierzchnię w nim zajmuje. Z przedłożonego przez wnioskodawcę aneksu do umowy najmu połowy mieszkania z dnia 1 czerwca 2010 r. wynika, które pomieszczenia podlegają wynajmowi, jednakże niesprecyzowana jest kwestia powierzchni korytarza, ponieważ w umowie zaznaczono, że jest ona regulowanej szerokości. Dodatkowo w oparciu o pismo Spółdzielni Mieszkaniowej organ ustalił, że nie jest w stanie wskazać jakich konkretnie pomieszczeń dotyczy powierzchnia 44,08m2 wskazana we wniosku jako zajmowana przez wnioskodawcę w lokalu mieszkalnym o łącznej powierzchni 88,09 m2. Na podstawie przeprowadzonego w dniu 30 listopada 2009 r. wywiadu środowiskowego organ ustalił, że przedmiotowe mieszkanie składa się z trzech pokoi. Z klatki schodowej wchodzi się bezpośrednio do pokoju – brak jest typowego przedpokoju. Jednakże powyższe nie pokrywa się ze szkicem sporządzonym przez A. T. Spółdzielnia Mieszkaniowa podała, że powierzchnie poszczególnych pomieszczeń wskazano wg umowy najmu z dnia 16 stycznia 2007 r., jednakże nie jest ona w stanie wskazać jakich pomieszczeń dotyczy powierzchnia 44,08m2, nie posiada też aktualnej informacji o stanie faktycznym pomieszczeń, a pomiaru części mieszkania dokonano wg wskazań i na żądanie A. T. Do pisma załączono rzut parteru budynku mieszkalnego oraz akt notarialny Rep. W trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wnioskodawca nie wskazał konkretnej kwoty ponoszonej na utrzymanie mieszkania, określając ją jako "kilka tysięcy złotych". W ocenie organu, z uwagi na inny wizualny wygląd mieszkania niż wskazany w rzucie parteru budynku dołączonym do pisma Spółdzielni niemożliwe jest ustalenie faktycznej powierzchni zajmowanej przez wnioskodawcę. Skarżący przesuwnymi szafami tekstylnymi, które nie są stałym elementem mieszkania, zaznaczył jaki był pierwotnie wygląd mieszkania. Dalej organ wskazał, że dążąc do ustalenia faktycznie zajmowanej przez stronę powierzchni mieszkania powołał biegłego celem pomiaru powierzchni lokalu. W oparciu o inwentaryzację lokalu oraz umowę najmu z dnia 1 czerwca 2010 r. organ przyjął, że A. T. zajmuje pokój sypialny nr 2 o pow. 19,35m2, kuchnię o pow. 14,02 m2, ubikację o pow. 0,92 m2 i łazienkę – kabinę natryskową, której powierzchni w zestawieniu pomieszczeń inwentaryzacji nie wykazano. Nie można natomiast określić powierzchni korytarza, ponieważ zostały usunięte ściany, które w inwentaryzacji zaznaczono linią przerywaną, zaś przed zmianami korytarz miał powierzchnię 10,16 m2. Brak ścian uniemożliwia wyliczenie powierzchni korytarza zgodnie z umową najmu, natomiast prowizoryczne przesuwne szafy nie pozwalają określić powierzchni zajmowanego przez skarżącego pokoju. Po rozpatrzeniu odwołania A. T. w którym podniósł on, że zlikwidował tekstylne szafy i przedzielił salon stalowym drutem na którym zawiesił kotary, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]., na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W motywach wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało m.in., że z inwentaryzacji wynika z jakich pomieszczeń składa się lokal oraz jaka jest ich powierzchnia. A skoro istnieje możliwość wyliczenia zajmowanej przez skarżącego powierzchni i znane są wszystkie niezbędne dane do wyliczenia dodatku mieszkaniowego, wówczas organ winien był dokonać stosownego wyliczenia. Powyższą decyzję A. T. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnosząc, że kwestionowana przez niego decyzja zawiera błędy, ponieważ w dniu przeprowadzania wywiadu, tj. 18 czerwca 2010 r. odgrodził korytarz stalowym drutem przybitym na stałe do ściany, co uniemożliwiło poszerzenie korytarza, jednak pracownice Ośrodka Pomocy stwierdziły, że nie są uprawnione do dokonywania pomiarów. Wyrokiem z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1167/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. W ocenie Sądu przedmiotowa decyzja uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia wydana została z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 K.p.a., bowiem z przedstawionego stanu faktycznego sprawy wynika, że Kolegium posiadało wszelkie dowody pozwalające na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, na co organ sam zwrócił uwagę uzasadniając swoje stanowisko w sprawie. W następstwie powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną na wstępie decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. odmawiającą przyznania A. T. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że zwróciło się do skarżącego o podanie które z pomieszczeń jest sypialnią wynajmowaną przez niego na podstawie umowy najmu oraz, czy w chwili składania wniosku o dodatek mieszkaniowy w ww. lokalu zamieszkiwały inne osoby. W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, że w dniu składania wniosku tj. 31 maja 2010 r. zajmował sypialnię, samotnie korzystał z korytarza, kuchni, ubikacji i łazienki. Stanowi to połowę mieszkania. W jego ocenie biegły błędnie wyliczył powierzchnię korytarza. Mając na uwadze wszystkie dokonane ustalenia oraz obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa organ przyjął, że A. T. zajmował: pokój (sypialnię) o pow. 16,12m2, kuchnie o pow. 14,02m2, wc o pow. 0,92 m2, łazienkę o pow. 5,55m2 oraz przedpokój o pow. 10,16 m2 co w sumie daje pow. 46,77m2. Zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Normatywna powierzchnia użytkowa lokalu w przeliczeniu na 1 osobę wynosi 35m2. Powierzchnia pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej przedmiotowego lokalu nie przekracza 60%, wynosi ona bowiem 61,19 m2, zaś cała powierzchnia lokalu wynosi 91,62m2. Skoro zatem zajmowana przez stronę powierzchnia lokalu nr [...]wynosi 46,77m2, to więcej niż dopuszczalna granica powierzchni wynosząca 45,50m2. W tej sytuacji dodatek mieszkaniowy A. T. nie przysługuje. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dot. błędnego wyliczenia przez biegłego powierzchni korytarza, Kolegium stwierdziło, że sposób zinwentaryzowania lokalu oparty jest na kryteriach stanowiących wiadomość specjalną w myśl art. 84 § 1 K.p.a. Natomiast w sytuacji, gdy inwentaryzacja obiektu sporządzona przez projektanta posiadającego uprawnienia budowlane jest kwestionowana przez stronę nie wykazującą w tym zakresie szczególnego wykształcenia, to względy doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania oraz zasada swobodnej oceny dowodów przemawia za oparciem się na tego rodzaju dowodzie. Nie zgadzając się z opisanym rozstrzygnięciem A. T. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący podniósł, iż uzasadnienie decyzji jest fałszywe i kłamliwe. W wielu mieszkaniach są ściany przesuwne, bez których można teoretycznie podzielić lokal na pół i to wystarcza do wydania decyzji. Tym bardziej, że mieszkanie którego dotyczy sprawa ma kształt prostokąta i linia prosta dzieląca je na dwie równe części przechodzi przez drzwi wejściowe, co powoduje, że możliwe jest korzystanie z połowy mieszkania bez wchodzenia na jego drugą połowę i dla przyznania dodatku mieszkaniowego wystarczy taki podział, a pracownicy OPS stwierdzili, że mieszkanie musi być przedzielone na pół ścianą z cegieł. Dodatkowo w decyzji wyliczono, że zajmuje on powierzchnię 46,77m2, co jest sprzeczne z umową najmu, zgodnie z którą ma on do dyspozycji 44m2. Odnośnie sporządzonej przez biegłego mapki skarżący podniósł, iż jest ona prawidłowa, jednakże zawiera matematyczny błąd w wyliczeniu, który organ może sam skorygować. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując stanowisko wyrażone w sprawie wniosło o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Kolegium podniosło, że zajmowaną przez skarżącego powierzchnię mieszkania wyliczono na podstawie przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów oraz inwentaryzacji lokalu. Organ nie uwzględnił podziału przedpokoju przesuwnymi szafami, które nie są trwałymi przegrodami. Ustalenie zajmowanej przez skarżącego powierzchni przedpokoju jest w zasadzie okolicznością nie dającą się sprawdzić ani udowodnić. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i zobowiązany jest do oceny praworządności i zachowań organów administracji w danej sprawie. Ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy prawa, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze oraz dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Sąd uznał, że skarga A. T. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy w szczególności przypomnieć, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, którego wyroki z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 848/10 i z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt IISA/Sz 1167/11 stały się prawomocne. Wyrokiem z dnia 1 lutego 20102 r. Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. podnosząc, że wydana ona została z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. bowiem Kolegium posiadało wszelkie dowody pozwalające na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast uchylając wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 848/10 decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...]r. Sąd zawarł w uzasadnieniu ocenę prawną i wskazania dla organu administracji publicznej co do dalszego postępowania. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest również przyszłe postępowania administracyjne w sprawie. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, natomiast wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Stanowią one więc konsekwencje oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Dokonując zatem oceny wydanych później rozstrzygnięć w przedmiotowej sprawie, zasadniczą kwestią jest to, czy organy, ponownie prowadząc postępowanie, przeprowadziły je zgodnie z wytycznymi wyrażonymi w przytoczonych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w szczególności w wyroku z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 848/10, który uprawomocnił się w dniu 27 stycznia 2011 r. W wyroku tym Sąd odnosząc się do argumentacji organów w przedmiocie odmowy przyznania A. T. dodatku mieszkaniowego, wskazał, iż w oparciu o treść art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz akta sprawy należało uznać, że prawo skarżącego do ubiegania się o dodatek mieszkaniowy wynika z umowy najmu lokalu w [...], a podstawą obliczenia powierzchni normatywnej winna być powierzchnia określona w umowie najmu, a także w aneksie do tej umowy, który stanowi integralną jej część, nie zaś powierzchnia faktycznie zajmowana przez wnioskodawcę. Dalej Sąd wskazał, że w świetle przepisów ustawy nieuzasadnione było prowadzenie przez organ postępowania w zakresie ustalania powierzchni faktycznie zajmowanych przez skarżącego, sposobu korzystania z nich, jak i ustalania podzielności tego lokalu, czy też powierzchni poszczególnych pokoi objętych wnioskiem skarżącego z dnia 31 maja 2010 r. Z aneksu do umowy najmu, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, wynika bowiem wprost, że A. T. wynajął od M. T. połowę mieszkania o powierzchni 44,04 m2, co należało uwzględnić przy ustalaniu treści umowy najmu. Treść umowy określała jaką część mieszkania właściciel przekazał do zamieszkania najemcy. Sąd zaznaczył również, że wbrew twierdzeniom organu uregulowana jest kwestia własności mieszkania nr [...]. Skutkiem uprawomocnienia się powyższego wyroku był obowiązek zastosowania się przez organy prowadzące sprawę do jego wytycznych i ustalenie w oparciu o powierzchnię określoną w umowie najmu i aneksie do tej umowy powierzchni normatywnej lokalu. Oceniając powyższe stwierdzić należy, że zarówno organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zastosowały się do oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w wyroku. O ile bowiem prawidłowo przyjęły zgodnie z wytycznymi Sądu, że A. T. przysługuje prawo do wystąpienia o przyznanie dodatku mieszkaniowego w oparciu o posiadaną umowę najmu połowy lokalu położonego w [...], którego właścicielką jest M. T., to całkowicie zignorowały wytyczne Sądu dotyczące ustalenia powierzchni normatywnej lokalu. Mimo wyraźnego wskazania Sądu, że podstawą do jej obliczenia winna być powierzchnia określona w umowie najmu i, że nieuzasadnione było prowadzenie postępowania w zakresie ustalania powierzchni faktycznie zajmowanych przez skarżącego, sposobu korzystania z nich, ustalania podzielności lokalu czy też poszczególnych pokoi, to ponownie prowadząc postępowanie organ dążył do ustalenia jaką powierzchnię w lokalu faktycznie zajmuje A. T. W tym celu organ przeprowadzał postępowanie dowodowe dotyczące jakich pomieszczeń dotyczy wynajmowana powierzchnia, jaka jest podzielność mieszkania, powołał biegłego w celu sporządzenia inwentaryzacji przedmiotowego mieszkania stwierdzając w konkluzji, że nie jest w stanie ustalić powierzchni mieszkania zajmowanej przez wnioskodawcę. Natomiast Kolegium odmawiając przyznania dodatku mieszkaniowego przyjęło nie powierzchnię wynikającą z umowy najmu, ale wykonanej inwentaryzacji. W konsekwencji zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 P.p.s.a. W przedmiocie wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.