II SA/Sz 863/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu robót geologicznych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego D. J. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy K., dalej: "organ opiniujący", "organ I instancji", "organ współdziałający", postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], po zapoznaniu się z projektem robót geologicznych dotyczącym wykonania otworu rozpoznawczego przeznaczonego na ujęcie wody na działce nr [...] w obrębie M., zaopiniował negatywnie przedłożony przez Starostę P. projekt decyzji dotyczący zatwierdzenia robót geologicznych, powstały na skutek rozpatrzenia wniosku złożonego przez D. J., dalej: "skarżący", "strona", "inwestor". Postanowienie to wydano na podstawie art. 9 i art. 80 ust. 5 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2020 r. poz. 1064 ze zm.), dalej "u.p.g.g.". W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że na terenie na którym planowane jest prowadzenie robót geologicznych nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. teren ten położony jest w strefie gruntów ornych. Zgodnie z art. 7 u.p.g.g. warunkiem dopuszczalności podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą, w przypadku braku planu miejscowego, jest brak kolizji takiej działalności ze sposobem wykorzystania nieruchomości określonym w studium oraz w odrębnych przepisach. Jednakże nawet brak kolizji ze studium nie obliguje organu opiniującego do wydania opinii pozytywnej. Ponadto organ opiniujący wskazał, że z treści art. 80 ust. 5 u.p.g.g. nie wynika jakie wymogi powinna opinia wójta spełniać, zatem należało przyjąć, że opinia ta powinna zawierać stanowisko wójta w aspekcie zadań gminy wiążących się z przedmiotem rozstrzygnięcia. Do zadań gminy należą sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według organu współdziałającego wykonywanie odwiertów i badań geologicznych na terenie gruntów bez możliwości wyznaczenia bezpośredniej strefy ochronnej może doprowadzić do zanieczyszczenia wód używanych do zbiorowego zaopatrzenia w wodę – art. 52, art. 55 i art. 59 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310). Z uwagi na ochronę wód podziemnych i obszarów ich zasilania odmówiono pozytywnego zaopiniowania projektu decyzji. Zostało to podyktowane koniecznością ochrony wód podziemnych a nie ochroną samych ujęć wody, których ochrona wynika z odrębnych przepisów. W zażaleniu na to postanowienie D. J., który wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o zatwierdzenie projektu robót geologicznych podniósł, że organ opiniujący powołał przepis art. 7 u.p.g.g. Gmina nie przedstawiła zapisów ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, które byłyby sprzeczne z projektowaną inwestycją. W przypadku braku takiego opracowania organem nadrzędnym w sprawie gospodarki wodnej jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie. Warunki korzystania z wód regionu określa obowiązujące Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza Odry (Dz.U. z dnia 6 grudnia 2016 poz.1967). Projektowany otwór przeznaczony na ujęcie wody znajduje się w jednolitej części wód podziemnych; Europejski kod JCWPd: PLGW60003: nazwa JCWPd. 3; region wodny -Dolnej Odry i Przymorza Z. ; kod - 6000; nazwa - obszar dorzecza Odry/obszar dorzecza Ucker; Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej (RZGW) - RZGW w S.; ocena stanu ilościowego - dobry; ocena stanu chemicznego -dobry; ocena ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych - niezagrożona. Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, można stwierdzić, iż organ upoważniony do gospodarki wodami podziemnymi nie widzi w tym regionie potrzeby ograniczania zasobów wody użytkowej. Powołując się na zapisy rozporządzenia Dyrektora RZGW w S. , dotyczące ustalenia warunków korzystania z wód regionu wodnego Dolnej Odry i Przymorza Z. (nr 3/2014 z dnia 03.06.2014 r. ze zm. Dz.U. Woj. Zach. z 2016, poz. 2630 oraz Dz.U. Woj. Zach. z 2017 r., poz.5527) tj. § 5, § 6, § 21b oraz rozporządzenia Dyrektora RZGW w S. nr 5/2016 z dnia 18 marca 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Z. poz. 1232, zm. Dz.Urz.Woj. poz. 5203 z dnia 7.12.2017) ustalającego warunki korzystania z wód Lewobrzeżnej Zlewni Odry. tj. § 5 § 6 ust. 1, skarżący stwierdził, że pobór wód za pomocą przedmiotowego urządzenia wodnego w planowanej ilości nie wpłynie na zmianę ich kierunków przepływu, która miałaby trwały charakter lub powodowałaby dopływ wód słonych lub wód o jakości zagrażającej zanieczyszczeniem wód podziemnych oraz że projektowany otwór nie będzie miał negatywnego wpływu na środowisko naturalne. Jego oddziaływanie ograniczy się do wytworzenia leja depresji w warstwie wodonośnej w bezpośrednim sąsiedztwie otworu, podczas próbnego pompowania oraz podczas eksploatacji. Nie przewiduje się negatywnego wpływu projektowanych prac geologicznych na stan ekologiczny otaczającego terenu, w tym również na obszary zasilania. Eksploatacja ujęcia z wydajnością 2m3/d nie spowoduje zachwiania równowagi zasobów wodnych. Natomiast zamierzone korzystanie z wody podziemnej poprzez jej pobór ze studni będzie następować do celów bytowo-socjalnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 – dalej "k.p.a."), oraz art. 80 ust. 5 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na przepisy art. 80 ust. 1 i 5 u.p.g.g. i niewiążący charakter opinii dla organu administracji geologicznej jak i że przepis art. 7 u.p.g.g. stanowi, że podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeśli nie naruszy przeznaczenia nieruchomości określonego w planie miejscowym oraz w odrębnych przepisach, a w przypadku braku planu miejscowego wykonywanie działalności określonej ustawą dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy nie naruszy sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. Przepis ten określa jako warunek dopuszczalności podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą, w przypadku braku planu miejscowego, brak kolizji takiej działalności ze studium. Nie oznacza to jednak, że sam brak takiej kolizji obliguje organ opiniujący projekt robót geologicznych, do wydania pozytywnej opinii w tym zakresie. Kolegium, powielając pogląd organu I instancji wskazało, że ponieważ z art. 80 ust. 5 u.p.g.g. nie wynika, jakie są wymogi opinii wójta, przyjmuje się, że opinia ta powinna zawierać stanowisko tego organu w aspekcie zadań gminy wiążących się z przedmiotem rozstrzygnięcia. Do zadań gminy należą - między innymi - zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) - sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Odnosząc powyższe rozważania do rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy wskazał, odwołując się do ustaleń organu I instancji, że dla przedmiotowej działki nr [...] obręb M. nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków gospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzone uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2015 r., dalej “Studium", opublikowaną na stronie: http://bip.k. .pl/datadii7doc/bip_1448372200.pdf. Dla przedmiotowej działki przewidziano funkcję - grunty orne. Organ I instancji wskazał w postanowieniu, że wykonanie odwiertów i badań geologicznych na terenach gruntów ornych bez możliwości wyznaczenia bezpośredniej strefy ochronnej może doprowadzić do zanieczyszczenia wód używanych do zaopatrzenia zbiorowego w wodę. Jednocześnie, jak wskazał organ na stronie w pkt 4.7. pt: "Stan środowiska i jego zagrożenia" w Studium uwarunkowań - nadmierne nawożenie pól i stosowanie środków ochrony roślin może negatywnie wpływać na jakość wód podziemnych, powodując przede wszystkim wzrost stężenia środków azotu". Zdaniem Kolegium z uwagi na zapisy studium uwarunkowań, które przewidują ochronę wód podziemnych przed spływającymi zanieczyszczeniami z pól uprawnych, organ I instancji miał prawo negatywnie zaopiniować przedłożony projekt, a ustalenia i ocena organu I instancji przedstawione w zaskarżonym rozstrzygnięciu są prawidłowe, W ocenie organu II instancji, wbrew stanowisku strony, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy K. było wystarczającym dokumentem do podjęcia postanowienia o negatywnym zaopiniowaniu projektu, zaś jego oceny dokonanej przez organy nie można uznać za dowolną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. postanowienie D. J. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji. Skarżący dodał, że kwestionowane stanowisko SKO w S. sprowadza się do stwierdzenia konieczności ochrony wód podziemnych przed zanieczyszczeniami typu rolniczego. Przeznaczeniem działki jest zaniechanie działalności rolniczej (a zatem też stosowania środków ochrony roślin) i uzyskanie warunków zabudowy. Zatem nastąpi sytuacja odwrotna od obaw gminy, zamiast wprowadzania nastąpi ograniczenie wprowadzania nawozów i środków chemicznych. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7 ust. 2 u.p.g.g. poprzez niewskazanie zapisu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy które byłyby sprzeczne z projektowaną inwestycją. Zdaniem strony w przypadku braku takiego opracowania organem nadrzędnym w sprawie gospodarki wodnej jest Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskiej. Następnie Skarżący przedstawił argumentację odpowiadającą treści zażalenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Niniejsza sprawa, została rozpoznana na podstawie przepisów art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w związku z wystąpieniem warunków do ich zastosowania. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., oraz art. 80 ust. 5 u.p.g.g., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji co do negatywnego zaopiniowania projektu robót geologicznych w zakresie wykonania otworu rozpoznawczego przeznaczonego na ujęcie wody na działce nr [...] w obrębie M., w gminie K., wydane w związku z prowadzonym przez Starostę P. postępowaniem w sprawie zatwierdzenia projektu robót geologicznych z wniosku D. J.. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ww. ustawy prace geologiczne z zastosowaniem robót geologicznych mogą być wykonywane tylko na podstawie projektu robót geologicznych. W myśl art. 80 ust. 1 u.p.g.g. projekt robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdza organ administracji geologicznej, w drodze decyzji. Na podstawie art. 80 ust. 5 u.p.g.g. zatwierdzenie projektu robót geologicznych wymaga opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a procesową formą zajęcia stanowiska organu współdziałającego jest postanowienie zawierające elementy wskazane w przepisie art. 124 k.p.a. W niniejszej sprawie organem współdziałającym jest Wójt Gminy K.. Nie ulega wątpliwości, że miał tutaj zastosowanie art. 106 k.p.a., a więc organ współdziałający zobowiązany był do zajęcia stanowiska w określonym zakresie (uzgodnienia) i przekazania go we właściwej formie organowi decydującemu. Przy tym, jak słusznie przyjmuje się w judykaturze, postanowienie zapadłe w trybie art. 106 k.p.a., jest postanowieniem wydanym w toku tak zwanego współdziałania organów, a wydanie postanowienia w takiej sprawie winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, gdyż dotyczy tej samej kwestii materialnej, o jakiej będzie mowa w przyszłej decyzji administracyjnej (art. 106 § 4 k.p.a.). Postępowanie takie winno być prowadzone z uwzględnieniem procesowych gwarancji przyznanych stronie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Tak więc stronie winna być zapewniona możliwość wzięcia udziału w takim postępowaniu, w każdym jego stadium, zaś organ orzekający winien podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela (art. 7 i art. 10 k.p.a.), (por. Wyrok NSA z dnia 5 października 2001 r., V SA 3368/00, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl jak i wszystkie pozostałe cytowane orzeczenia). Z przepisu art. 80 ust. 5 u.p.g.g. nie wynika jakie są wymogi opinii wójta. W związku z czym należy przyjąć, że opinia ta winna zawierać stanowisko wójta w aspekcie zadań gminy wiążących się z przedmiotem rozstrzygnięcia. Do zadań gminy natomiast należą między innymi sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 713, zwanej dalej "u.s.g."). Jak podkreśla się w doktrynie prawnej, wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zatwierdzenia projektu robót geologicznych, zgodnie z art. 80 ust. 5 u.p.g.g., poprzedzone jest opinią wyrażoną przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwych ze względu na położenie nieruchomości objętej przestrzenią wykonywania robót geologicznych. W przypadku gdy roboty będą prowadzone na obszarze więcej niż jednej gminy wymagane są opinie zebrane od wójtów, burmistrzów, prezydentów wszystkich gmin i miast. Opinie nie mają wiążącego charakteru dla organu administracji geologicznej. W przypadku wydania negatywnej opinii przez organy wykonawcze gmin, organ administracji geologicznej może nadal wydać decyzję zatwierdzającą projekt. Opinia powinna być wyrażona w terminie 14 dni, nieprzedłożenie opinii w tym terminie traktuje się jako pozytywne zaopiniowanie projektu. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że inwestor zamierza prowadzić geologiczne roboty w granicach działki [...] położonej w miejscowości M. w Gminie K., w celu wykonania otworu rozpoznawczego przeznaczonego na ujęcie wody. W zażaleniu skarżący wskazał, że docelowo wodę będzie przeznaczał na cele bytowo-socjalne. Organy projekt oceniły negatywnie. Organ I instancji wskazał, że teren na którym planowane jest prowadzenie robót geologicznych nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy K. teren ten jest położony w strefie gruntów ornych. Wykonanie odwiertów i badań geologicznych na terenach gruntów ornych bez możliwości wyznaczenia bezpośredniej strefy ochronnej może doprowadzić do zanieczyszczenia wód używanych do zaopatrzenia zbiorowego w wodę, a ochrona tych wód wynika z zapisów art. 52, art. 55 i art. 59 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310, dalej "u.p.w."). Z kolei organ odwoławczy ustalił, że dla terenu objętego wnioskiem obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków gospodarowania przestrzennego gminy K. zatwierdzone uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia 16 listopada 2015 r., opublikowaną na stronie: http://bip.k. pl/datadii7doc/bip_ 1448372200.pdf. Ponadto Kolegium podzielając stanowisko organu I instancji o wykonywaniu wynikających z wniosku prac bez możliwości wyznaczenia bezpośredniej strefy ochronnej, co może doprowadzić do zanieczyszczenia wód używanych do zaopatrzenia zbiorowego w wodę, powołało się na zapis Studium w pkt 4.7. pt: "Stan środowiska i jego zagrożenia" - nadmierne nawożenie pól i stosowanie środków ochrony roślin może negatywnie wpływać na jakość wód podziemnych, powodując przede wszystkim wzrost stężenia środków azotu". Organ odwoławczy stwierdził też, że z uwagi na zapisy Studium uwarunkowań, które przewidują ochronę wód podziemnych przed spływającymi zanieczyszczeniami z pól uprawnych, organ I instancji miał prawo negatywnie zaopiniować przedłożony projekt. Z taką oceną niespełniania przez planowane roboty geologiczne postanowień Studium co do sposobu wykorzystywania nieruchomości skarżącego nie można się zgodzić, albowiem ze stanowiska organu I instancji nie wynika wprost jakie zapisy Studium zdecydowały o podjęciu negatywnego zaopiniowania przedłożonego projektu decyzji. Natomiast organ odwoławczy powołał się na ogólne zapisy Studium formułujące potencjalne zagrożenia wywoływane przez człowieka, dotyczące co prawda całego terenu Studium, jednak nierozstrzygające wprost np. jakie z niego wynikają ustalenia ze względu na ochronę środowiska co do zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków komunalnych. Odwołując się do poglądu NSA i czyniąc go swoim w niniejszej sprawie należy bowiem wskazać, że treść art. 7 ust. 2 u.p.g.g. nadaje studium - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - charakter normatywny w tym znaczeniu, że od niektórych jego postanowień zależy dopuszczalność podejmowania i wykonywania działalności określonej ustawą u.p.g.g. Postanowienia studium mają ustalać sposób wykorzystania nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3061/13). Zatem samo wskazanie jak to zrobił organ I instancji, że teren inwestycji według Studium jest położony w strefie gruntów ornych i podjęcie negatywnej opinii powołując się na ochronę wód podziemnych oraz obszarów ich zasilania, jak i wywodzenie przez Kolegium z potencjalnego nadmiernego nawożenia pól i stosowania środków ochrony roślin na całym obszarze Studium negatywnego wpływu na jakość wód podziemnych i wskazywanie, że z zacytowanego przepisu Studium wynika ich ochrona w kontekście wykonania robót geologicznych na działce inwestora, jest nieprawidłowe, albowiem nie przesądza w niniejszej sprawie czy wykonywanie działalności określonej przepisami u.p.g.g. nie naruszy sposobu wykorzystywania nieruchomości skarżącego ustalonego w Studium. Ponadto przedłożone Sądowi akta sprawy jak i lektura rozstrzygnięcia organu I instancji nie dają odpowiedzi na pytanie w oparciu o jaki materiał dowodowy organ ten ustalił, że w sprawie przesłanka z art. 7 ust. 2 u.p.g.g. ma związek z brakiem możliwości wyznaczenia bezpośredniej strefy ochronnej, twierdzeniem, że może dojść do zanieczyszczenia wód używanych do zaopatrzenia zbiorowego w wodę jak i z jakiego aktu wynika ochrona wód podziemnych na omawianym terenie. Powołanie w tym względzie ogólnych w brzmieniu przepisów art. 52, art. 55 i art. 59 u.p.w. nie można uznać za podstawę takiego stanowiska. Niezależnie o powyższego należy zauważyć, że w aktach sprawy przedłożonych Sądowi próżno szukać uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2015 r., w oparciu o którą organy obu instancji miały obowiązek poczynić wiążące ustalenia w sprawie. W aktach organu I instancji znajdują się jedynie dwa wydruki zrzutów ekranu. Pierwszy pochodzi z ogólnodostępnego w Internecie Systemu Informacji Przestrzennej Gminy K., na którym widnieją zaznaczone warstwy tematyczne studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wycinek terenu z zaznaczonymi granicami działki inwestora. Drugi wydruk – legenda części załącznika graficznego, którą można próbować zidentyfikować jedynie po treści części adresu z paska przeglądarki internetowej jako "studium_kolbaskowo_legenda". Przy czym jak słusznie wskazuje informacja prezentowana na ekranie powitalnym portalu dane mają charakter poglądowy i nie mogą stanowić podstaw do jakichkolwiek czynności administracyjnych czy urzędowych. Natomiast pod wskazanym w treści zaskarżonego postanowienia adresem strony internetowej znajduje się kopia uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] listopada 2015 r. w formie skanu, jednakże o niskiej rozdzielczości wykonania, co w odniesieniu do załącznika nr 2 do Studium nie pozwala stwierdzić gdzie znajduje się działka inwestycyjna jak i odczytać oznaczeń terenów elementarnych. Podkreślenia wymaga, iż mimo, że ramy prowadzonego postępowania administracyjnego wyznacza art. 106 k.p.a. to w myśl § 5 powołanego przepisu ma ono charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, lecz prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Tymczasem Kolegium nie dostrzegając istotnego braku w aktach administracyjnych sprawy w postaci niedołączenia uchwały Rady Gminy K. w przedmiocie Studium bezkrytycznie przyjęło ustalenia organu I instancji nie uznając, że nie jest w stanie ocenić dotychczasowych ustaleń i dokonać własnych na podstawie Studium w wersji dostępnej w Internecie, czy rzeczywiście działka skarżącego znajduje się w obszarze gruntów ornych i czy w odniesieniu do niej istnieją jakieś ograniczenia bądź wyłączenia ograniczeń, które to uchybienie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto z treści skargi wynika, że lakoniczne stwierdzenie Kolegium, w replice do stanowiska strony, o wystarczalności zapisów Studium do podjęcia negatywnego stanowiska w sprawie nie było przekonujące dla skarżącego w myśl przepisu art. 11 k.p.a., skoro przed Sądem powtórzył on w znacznej części argumentację zażalenia, a Kolegium nie rozstrzygnęło w uzasadnieniu wydanego przez siebie postanowienia kwestii dlaczego podane przez stronę przepisy rozporządzeń i na ich podstawie sformułowana argumentacja nie zasługują na uwzględnienie w sprawie. Akcentując natomiast materialnoprawne ramy sprawy należy zaznaczyć, że wydając opinię na podstawie art. 106 k.p.a. organ współdziałający powinien kierować się przede wszystkim treścią art. 7 u.p.g.g., winien więc ustalić, czy działalność której wniosek o zatwierdzenie robót geologicznych dotyczy nie naruszy przeznaczenia nieruchomości określonego w planie miejscowym, czy w razie jego braku, w studium. Przy ocenie wnioskowanej działalności przez organ opiniujący, jeśli zapisy Studium dotyczące działki inwestycyjnej ograniczać się będą wyłącznie do załącznika graficznego będzie pomocne uwzględnienie skutków przeprowadzenia planowanego odwiertu w wyniku prowadzonych prac geologicznych w oparciu o zidentyfikowane na tym terenie rzeczywiste ryzyka, a nie potencjalne, w tym ewentualne naruszenie dotychczasowej substancji terenu w odniesieniu do prowadzonej działalności rolniczej. Pod uwagę będzie należało wziąć wpływ na zasadniczy aktualny cel przeznaczenia nieruchomości wynikający ze Studium. Przy tym przepis art. 7 u.p.g.g. zawęża kryteria badania wniosku pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku ze studium. Studium to dokument określający założenia polityki przestrzennej gminy, przy czym jego sporządzenie dla terenu całej gminy jest obowiązkowe. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. Jednocześnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga, by plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego były zgodne ze studium. Przepisy art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wyłączają stosowanie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który ustanawia nieco węższe granice uprawnienia do zagospodarowania terenu niż wynikające z omawianej regulacji. Powołany wyżej przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem, że zagospodarowanie nieruchomości musi być zgodne (a nie jedynie niesprzeczne) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a przy tym nie może naruszać chronionego prawem interesu publicznego, oraz osób trzecich. Warunków tych nie zawiera Prawo geologiczne i górnicze. Wyłączenie stosowania art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest związane z nakładaniem się (pokrywaniem) hipotez obu tych przepisów oraz faktem, że przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze mają charakter regulacji szczególnej względem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 753/21). Podsumowując wskazać należy, że nieuprawnione byłoby stanowisko wskazujące, że o ile w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy działka znajduje się w obszarze gruntów ornych, a w studium brak będzie zapisów dopuszczających możliwość prowadzenia robót geologicznych, zasadne będzie wydanie opinii negatywnej. Jedynym kryterium jest to, czy roboty geologiczne których wniosek dotyczy umożliwią wykorzystanie nieruchomości w sposób ustalony w Studium. Przedmiotem wniosku skarżącego jest wykonanie robót geologicznych polegających na wykonaniu otworu rozpoznawczego przeznaczonego na ujęcie wody. Zadaniem organu rozpoznającego wniosek ponownie będzie ocena, czy wykonanie takiego otworu nie naruszy sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w Studium. Ponieważ zaskarżone w sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane z naruszeniem art. 7 ust. 2 u.p.g.g. w związku z art. 80 ust. 5 u.p.g.g. oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a postanowienie organu II instancji dodatkowo z naruszeniem art. 15 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił to postanowienie oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. postanowienie je poprzedzające. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu skarżącemu kosztów postępowania wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a. Do kosztów postępowania należnych skarżącemu od organu zalicza się wpis sądowy od skargi w kwocie [...]zł.