II SA/Sz 878/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 26 marca 2015 r., skierowanym do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej :PINB), Spółka A (dalej "Spółka") dokonała zgłoszenia samowoli budowlanej polegającej na budowie na działkach ewidencyjnych o nr [...] (po podziale [...]) w miejscowości K. gm. W., obiektów pola golfowego (m.in. pola treningowego i ogrodzeń), której sprawcą był poprzednik prawny obecnego właściciela terenu Spółka B, tj. Spółka C. PINB odpowiedział Spółce pismem z dnia 6 maja 2015 r. odmawiając postępowania, na co Spółka złożyła zażalenie, które Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ZWINB") uznał za zasadne i nakazał PINB wszczęcie postępowania w sprawie wskazanej samowoli budowlanej. W konsekwencji PINB dnia 9 lipca 2015 r. wszczął dwa postępowania w sprawie wyżej opisanej samowoli budowlanej, jedno -dotyczące ogrodzeń pola golfowego, drugie - dotyczące innych wybudowanych obiektów. Po przeprowadzeniu czynności sprawdzających PINB decyzją z dnia [...] r. znak [...] umorzył postępowanie w sprawie wybudowania ogrodzeń, wskazując że wszystkie ogrodzenia nie przekraczają wysokości 2,2 m, i zostały wybudowane na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniach na budowę z [...] r. oraz przyjęte zostały do użytkowania z 1996 r. oraz, że są to ogrodzenia wewnętrzne. Od tej decyzji Spółka wniosła odwołanie wskazując, iż jest ona dzierżawcą działki nr [...] w K., zlokalizowanej wewnątrz pola golfowego, dostęp do której został uniemożliwiony wybudowanym ogrodzeniem pola golfowego. Odwołująca się domagała się uchylenia ww. decyzji PINB w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ww. decyzji PINB zarzuciła: 1. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez brak weryfikacji faktu, czy inwestor w ogóle kiedykolwiek wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę lub dokonał zgłoszenia – na budowę ogrodzeń (na działkach drogowych o numerach ewidencyjnych [...] (aktualnie po oddziale [...]), [...] obr. K., oraz 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane zgodnie z przepisami, b) art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust.5 oraz art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że w niniejszej sprawie nie istnieją przesłanki do zastosowania przepisów dotyczących wybudowania obiektów w warunkach samowoli budowlanej, 3. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, tj.: a) art. 6 K.p.a. w zw. z ort. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności przy sporządzaniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, która nie zawiera wymaganych ustawą elementów, b) art. 7, 77 oraz 80 K.p.a., tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, c) art. 75 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, d) art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się wydając zaskarżoną decyzję, w szczególności błędnego przyjęcia, że inwestor miał prawo do całkowitego ogrodzenia dróg, które do dzisiaj użytkuje bez żadnego tytułu prawnego. Zdaniem odwołującego się, organ powiatowy oparł się jedynie na słownych twierdzeniach sprawcy samowoli, że ogrodzenia wokół pola golfowego wybudowane zostały na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. znak: [...] oraz decyzji z dnia [...] r. znak: [...] oraz na bezpodstawnym twierdzeniu, że są to drogi wewnętrzne. Tymczasem działki drogowe, znajdujące się w obszarze pola golfowego nie zostały ujęte w pozwoleniach na budowę z 1992 r. i w piśmie o przyjęciu do użytkowania z 1996 r., a organ nie ustalił, czy dotyczą one budowy ogrodzenia na działkach drogowych będących przedmiotem niniejszego postępowania. W obrębie pola golfowego znajdują się bowiem działki drogowe, których spółka B nie jest właścicielem, ani dzierżawcą i nigdy nie posiadała żadnego tytułu prawnego do ich zajmowania. Także w niniejszym postępowaniu żaden tytuł prawny nie został udowodniony. PINB nie wykazał też, że na wskazane przez wnioskodawcę działki nr [...] (aktualnie [...]) zostało kiedykolwiek wydane pozwolenie na budowę, pozwolenie na użytkowanie, czy dokonane zgłoszenie, które zezwalałoby na ich trwałe ogrodzenie i tym samym zablokowanie dostępu do drogi publicznej dla wydzielonej, prywatnej działki nr [...]. Ponadto roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), co zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Umorzenie postępowania nastąpiło zatem z uchybieniem ww. przepisów. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania i ustalenia organu I instancji, wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po otrzymaniu wniosku Zarządu Spółki A z dnia [...] r. o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie na działkach o nr ewidencyjnych: [...] (aktualnie po podziale [...]), oraz nr [...], bez pozwolenia na budowę, obiektów pola golfowego (m.in. pola treningowego i ogrodzeń) w miejscowości K., w dniu [...] r. przeprowadził oględziny przedmiotowego obiektu budowlanego. W protokole oględzin organ odnotował: "Na działkach nr [....] obręb K. znajduje się pole golfowe. Działka nr [...] drogowa wiodąca od drogi [...] ([...]) do budynku klubowego oraz część działki nr [...] od drogi nr [...] do budynku klubowego są drogami utwardzonymi i uzyskały pozwolenie na użytkowanie wraz z innymi obiektami pól golfowych (budynek główny, portiernia itd.) z UR w Ś. z dnia 18.10.1996 r. Ustalono, że wymienionych w piśmie Spółki z dnia 26.03.2015 r. dróg istniejących na mapie faktycznie nie ma". Wg oświadczenia, przedstawiciela Spółki B, M. M. żadnych robót budowlanych na ww. działkach drogowych nie prowadzono. Cały teren pól golfowych ogrodzony jest "deskowatym płotem", zabezpieczającym przed dzikami. W ramach postępowania wyjaśniającego PINB w [...] ustalił ponadto, iż Spółka C wybudowała, na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r., znak: [...], "zagospodarowanie" (infrastrukturę) pól golfowych w K. oraz na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r. znak: [...], wydanego przez Urząd Rejonowy w Ś., "budynek klubowy dla pól golfowych" wraz z uzbrojeniem i infrastrukturą. Pismem z dnia [...] r., znak: [...], Urząd Rejonowy w Ś. potwierdził bez zastrzeżeń przyjęcie zgłoszenia oddania do użytkowania całości inwestycji dla Spółki B. Organ odwoławczy przypomniał też, że w związku z wniesionym przez Spółkę zażaleniem na przewlekłe prowadzenie postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie, ZWINB postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...], na podstawie art. 37 § 2 K.p.a., wyznaczył organowi powiatowemu dodatkowy termin załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 31 lipca 2015 r. PINB w [...] rozpatrzył bowiem sprawę w trybie przepisów Działu VIII "Skargi i wnioski" udzielając skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia [...] r., znak: [...] zatem organ powiatowy załatwił sprawę niezgodnie z żądaniem skarżącego, który wnosił o wszczęcie postępowania w sprawie. W związku z powyższym, zawiadomieniami z dnia [...] r., znak: [...] i znak: [...], PINB wszczął dwa postępowania administracyjne w sprawie, tj.: 1) zabudowania działek o numerach ewidencyjnych [...] (z wyłączeniem ogrodzeń) będących działkami drogowymi na terenie Pola Golfowego w K., gm. W., 2) wykonania ogrodzeń na działkach [...], będących działkami drogowymi na terenie Pola Golfowego w K., gm. W. Niniejsze postępowanie dotyczy wykonania ogrodzeń na działkach o numerach ewidencyjnych [...] będących działkami drogowymi, na terenie pola golfowego w K., wszczętego zawiadomieniem z dnia 9 lipca 2015 r., znak: [...]. PINB w [....] po pouczeniu strony o treści art. 10 K.p.a., decyzją z dnia [...] r., znak: [...], na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył wszczęte w tej sprawie postępowanie administracyjne, wskazując, że wszystkie sporne ogrodzenia nie przekraczają wysokości 2,20 m i są ogrodzeniami wewnętrznymi, zatem ich budowa nie wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Stwierdził też, że "brak jest jakichkolwiek przesłanek do stwierdzenia, że budowa ogrodzeń na działkach drogowych [...] znajdujących się na terenie pola golfowego w K. miała charakter samowoli budowlanej, ponieważ obiekty wchodzące w skład pola golfowego wraz z jego zagospodarowaniem i ogrodzeniami zostały wybudowane na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę (...) ". Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Spółki ZWINB w S. decyzją z dnia [...] r., znak: [...], uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w celu zweryfikowania stron postępowania administracyjnego oraz uzupełnienie materiału dowodowego. PINB w [...], ponownie rozpatrując sprawę, uzupełnił materiał dowodowy przeprowadzając w dniu [...] r. ponowne czynności kontrolne, potwierdzone notatką służbową, załączając do akt sprawy dokumentację zdjęciową. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], PINB na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania ogrodzeń na działkach nr [...] oraz [...], będących działkami drogowymi na terenie pola golfowego w K., gm. W. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji ponownie wskazał, że wszystkie sporne ogrodzenia nie przekraczają wysokości 2,20 m i są ogrodzeniami wewnętrznymi, zatem ich budowa nie wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z obowiązującym do dnia 28.06.2015 r. przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia właściwemu organowi wymagała budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m, jednakże z dniem 28 czerwca 2015 r. nastąpiła zmiana ww. przepisu, zgodnie z którą zgłoszenia właściwemu organowi wymaga jedynie budowa ogrodzeń powyżej 2,20 m, bez względu na to czy to są ogrodzenia wewnętrzne czy inne. Przedmiotowe pole golfowe wybudowane zostało na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., znak: [...], oraz decyzji z dnia [...] r., znak: [...], wydanych przez Urząd Rejonowy w Ś., które załączono do akt sprawy. Zapewnienie dostępności do przedmiotowych działek poprzez likwidację ogrodzeń nie należy do kompetencji nadzoru budowlanego, a może być rozstrzygnięte w drodze powództwa cywilnego. Uwzględniając fakt, iż wszczęcie przez PINB postępowania administracyjnego w sprawie nastąpiło w dniu [...] r. (zawiadomieniem znak: [...]), zastosowanie będzie miał przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązujący po 28 czerwca 2015 r. Wprawdzie organ powiatowy podejmował wcześniej działania wyjaśniające w sprawie, jednak załatwił sprawę w trybie skargowym, zgodnie z przepisami Działu VIII "Skargi i wnioski" ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów ZWINB stwierdził, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność powstania ogrodzenia działek drogowych o numerach [...], zatem zadaniem organu jest zbadanie zaistnienia (bądź nie) przesłanki określonej w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, tj. wysokości ogrodzenia. Organ powiatowy ustalił następujący przebieg działek będących przedmiotem postępowania: - działka nr [...] częściowo przechodzi przez teren pola treningowego, dalej przez staw, a następnie stanowi rów melioracyjny ciągnący się w lesie wzdłuż drogi wewnętrznej, wybudowanej przez inwestora do celów komunikacji na polu golfowym; - działka nr [...] jako jedyna prowadzi do działki nr [...] i jest całkowicie zalesiona ponad trzydziesto, czterdziesto - letnim drzewostanem; - działka nr [...] dochodząca do drogi wojewódzkiej nr [...] przebiega obok wjazdu na teren pola golfowego przez bramę wjazdową, następnie na odcinku kilkudziesięciu metrów jest drogą wybudowaną przez inwestora na odcinku do skrzyżowania z działką nr [...], w dalszej części nie jest zabudowana i w żaden sposób wytyczona w terenie, - działka nr [...] jest drogą wybudowaną zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, dochodząc do budynku klubowego jako wyasfaltowana, i dalej dochodzi do działki nr [...] niezabudowanej, oznaczonej jako ul. [...]. Ustalenia organu powiatowego opisane w notatce służbowej z dnia 28 grudnia 2015 r. oraz załączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna z opisanymi zdjęciami potwierdzają, że na działce nr [...] nie ma żadnego ogrodzenia, są to tereny zalesione, zadrzewione, natomiast ogrodzenie znajdujące się na działce nr [...], ma wysokość poniżej 2,20 m, zaś ogrodzenie znajdujące się na granicy działek nr [...] i [...] jest również ogrodzeniem wysokości poniżej 2,20 m, znajdującym się na niezabudowanej działce wykazanej jako droga wewnętrzna, co potwierdza decyzja Burmistrza W. z dnia [....] r. znak: [...], zatwierdzająca podział działki nr [...] na działki [...]. Przedmiotem niniejszego postępowania jest wykonanie ogrodzenia na działkach drogowych o numerach [...], nie zaś całość inwestycji pola golfowego, a organ powiatowy wykazał w prowadzonym postępowaniu, iż z uwagi na brak ogrodzenia na działkach [...] oraz z uwagi na wysokość ogrodzenia poniżej 2,20 m na pozostałych działkach tj. [...], ani pozwolenie na budowę ani zgłoszenie w zakresie powstania przedmiotowego ogrodzenia, w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, nie było wymagane. W przypadku zaś naruszenia przepisów dotyczących prawa własności oraz dzierżawy działki [...], właściwym w sprawie będzie sąd cywilny, o czym informował skarżącego organ powiatowy. Brak jest natomiast podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w zakresie naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie budowy wyżej opisanych ogrodzeń. Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, zatem rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawnie uzasadnione. Organ powiatowy zasadnie zatem umorzył postępowanie administracyjne, w sprawie ogrodzeń ww. działek drogowych, wykazując, iż jest ono bezprzedmiotowe. Powyższą decyzję ostateczną Spółka A zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1) błędną ocenę materiału dowodowego oraz niespójność w uzasadnieniu i analizie zgromadzonego materiału dowodowego, z pominięciem podstawowych faktów, co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji; 2) naruszenie zasady lex retro non agit w następstwie przyjęcia przez ZWINB, że formalne wszczęcie postępowania przez PINB nastąpiło kilka dni po zmianie przepisów Prawa budowlanego dotyczących budowy ogrodzeń, uznając za nieistotny fakt daty zgłoszenia samowoli budowlanej, tj. [...] r. 3) naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 80 K.p.a. w następstwie bezkrytycznego przyjęcia przez ZWINB, ustaleń poczynionych przez PINB, że wszystkie sporne ogrodzenia są ogrodzeniami wewnętrznymi, podczas gdy twierdzenie to stanowi wyraz jednostronnej oceny stanu faktycznego, gdyż kilkusetmetrowy odcinek ogrodzenia pola golfowego przebiega wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] (w tym w poprzek działki drogowej nr [..]), a inne sporne ogrodzenia w poprzek działek [...] i w poprzek ulicy [...] - dz [...]) - W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty kwestionując m.in. fakt przywoływania przez PINB istnienia rzekomych dwóch decyzji o pozwoleniach na budowę pola golfowego z roku 1992, które to decyzje miały być kluczowym świadectwem legalności wybudowania m.in. przedmiotowych ogrodzeń. Dopiero w decyzji ZWINB z dnia [...] r. znak: [...] w sprawie zabudowy dróg obiektami pola golfowego organ przyznał, że przywoływane decyzje, tj.: a) decyzja z dnia [...] r. (znak: [...]) zatwierdzająca plan realizacyjny, zagospodarowania terenu pól golfowych w K., na podstawie której została wydana decyzja na budowę jedynie budynku klubowego na działce ewidencyjnej nr [...] (czyli - jak dzisiejsze "warunki zabudowy"), b) decyzja z dnia [...] r. (znak: [...]) o pozwoleniu na budowę wyłącznie budynku klubowego usytuowanego na działce ewidencyjnej nr [...], nie są pozwoleniami na budowę żadnego z obiektów będących przedmiotem zawiadomienia skarżącej z dnia 26 marca 2015 r., na podstawie którego wszczęto przedmiotowe postępowanie. W ww. decyzji z dnia [...] r. (znak: [...]), ZWINB stwierdził, że w ówczesnym czasie decyzja z dnia [...] r. (znak: [...]) o zatwierdzeniu planu realizacyjnego oraz projekt techniczny, nie mogły zastępować wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organy obu instancji bezzasadnie też przyjmują, iż wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 9 lipca 2015 r. zamiast 26 marca 2015 r., kiedy skarżąca złożyła pismo z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie wskazanej samowoli budowlanej. Zaskarżona decyzja zatem w sposób rażący narusza prawo, wobec czego wniosek o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi do ponownego rzetelnego rozpatrzenia jest - zdaniem skarżącej - konieczny i w pełni uzasadniony. Odpowiadając na skargę ZWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania - Gmina W. w piśmie procesowym wniosła o uwzględnienie skargi wskazując na naruszenie przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania przez przyjęcie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądowa kontrola zaskarżonych aktów administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem (legalności). Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy, organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (czyli na treść decyzji) i procesowego - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, ewentualnie czy decyzja nie jest dotknięta wadami powodującymi jej nieważność z przyczyn wskazanych w art. 156 K.p.a. lub czy postępowanie administracyjne nie było prowadzone z naruszeniem prawa dającym podstawę do jego wznowienia (art.145 § 1 P.p.s.a.). Dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności działań administracji publicznej następuje według stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia wydania kontrolowanego aktu i w oparciu o akta administracyjne danej sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a). Zakres kontroli sądowej wyznacza przepis art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy była kwestia legalności decyzji administracyjnej umarzającej prowadzone przez PINB postępowania administracyjne w związku z dokonanym przez skarżącą Spółkę zgłoszeniem samowoli budowlanej, polegającej na postawieniu ogrodzeń na wskazanych działkach, uniemożliwiających Spółce dostęp z drogi publicznej do jej działki (nr [...]), przez poprzednika prawnego Spółki A, aktualnie dzierżawiącej teren, na którym urządzono pole golfowe i postawiono jego ogrodzenie z desek. Bezsporne jest, iż ogrodzenie to nie przekracza wysokości 2.20 m. Prawną podstawą powyższego rozstrzygnięcia, był przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu wprowadzonym ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy prawo budowlane i obowiązujący od 28 czerwca 2015 r., zgodnie z którym zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa ogrodzeń o wysokości 2,20 m, z czego wynika, że budowa ogrodzeń o wysokości niższej w ogóle nie wymaga pozwolenia budowlanego ani zgłoszenia, a zatem nie podlega regulacji prawa budowlanego i jurysdykcji organów nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżącej podstawą rozstrzygnięcia powinien być natomiast ww. przepis w brzmieniu sprzed wskazanej wyżej nowelizacji, stanowiący, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, budowa ogrodzenia od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2.20 m. Powyższy argument uznać należy za o zasadny, ale w ograniczonym zakresie. Zgodnie z art. 6 ust.1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy prawa budowlanego (Dz.U. z 2015 r. poz. 443) - do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Kwestią zasadniczą decydującą o tym, które brzmienie przepisu art. 28 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego winno mieć w niniejszej sprawie zastosowanie, jest zatem właściwe określenie daty wszczęcia postępowania w tej sprawie. Organy obu instancji przyjęły, iż jest to dzień 9 lipca 2015 r., kiedy zostało wydane przez PINB w [...] postanowienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie zgłoszonej przez stronę skarżącą, pismem z dnia 26 marca 2015 r., samowoli budowlanej związanej z zabudową i ogrodzeniem pola golfowego. Zdaniem skarżącej natomiast zostało ono wszczęte jej pismem z dnia 26 marca 2015 r., a zatem w sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 28 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, sprzed jego nowelizacji. Oceniając tę kwestię należy przede wszystkim rozważyć, czy było to postępowanie wszczęte przez organ z urzędu, a pismo skarżącej z 26 marca 2015 r. stanowiło dla organu nadzoru budowlanego sygnalizację o nieprawidłowości w procesie budowlanym, podlegającej właściwości tego organu, czy też pismo to stanowiło wniosek uprawnionej strony, który zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. wszczyna postępowanie. Zgodnie z brzemieniem powyższego przepisu datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji. Nie wymaga to wydania odrębnego postanowienia. Wydane w takiej sytuacji postanowienie stanowi jedynie informację dla strony o jego prowadzeniu. W niniejszej sprawie organ I instancji początkowo potraktował rzeczone pismo skarżącej z dnia 26 marca 2015 r. jako skargę w trybie skarg i wniosków, jednakże w związku z tym pismem przeprowadził określone czynności, mające na celu ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej nakazał organowi I instancji wszczęcie postępowania w związku z wnioskiem strony z 26 marca 2016 r. co wskazywałoby na jego wszczęcie na wniosek strony, a to oznacza, iż za datę jego wszczęcia należało uznać datę złożenia powyższego wezwania, zatem organy w swej decyzji wadliwie przyjęły, iż w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 30 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 r. W związku z powyższym wyjaśnić należy, iż prawo żądania wszczęcia postępowania administracyjnego przysługuje jedynie podmiotowi spełniającemu przymiot strony takiego postępowania, wskazany w art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (wszczynane przez organ) albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (postępowanie wszczynane na wniosek). W niniejszej sprawie rzeczą organu, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania, było w pierwszej kolejności ustalenie czy i w jakim zakresie wnioskodawca posiadał interes prawny w żądaniu wszczęcia tego postępowania, w tym przypadku - w przedmiocie postawienia, bez wymaganego zgłoszenia, ogrodzenia pola golfowego od strony wskazanych przez wnioskodawcę działek o numerach [...] oraz [...] (po podziale [...]), określanych jako działki drogowe. Organ winien nadto jednoznacznie określić status tych działek. Zawarte bowiem w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed 28 czerwca 2015 r. określenie "od strony dróg", w kontekście dalszej części tego przepisu - "ulic, placów (...) i innych miejsc publicznych" wskazuje, że chodzi w nim o drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Natomiast droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, w tym droga wewnętrzna, może stanowić "inne miejsce publiczne", jeżeli spełnia warunek, że ma do niej dostęp nieograniczona ilość osób, a więc będzie to miejsce ogólnodostępne, nie stanowi własności prywatnej i usytuowana jest w sieci dróg lokalnych wzajemnie się uzupełniających, stanowiąc przyjęte rozwiązanie komunikacyjne. (por. wyroki WSA w Krakowie - sygn. II SA/Kr 1460/15, WSA w Białymstoku - sygn. II SA/Bk 523/15, WSA w Gdańsku - sygn. II SA/Gd 539/14) Z ustaleń dokonanych przez organ I instancji wynika, iż tylko działka [...] prowadzi do działki nr [...], do której skarżącej przysługuje tytuł prawny, zaś działka nr [...] graniczy z drogą wojewódzką nr [...]. Organy winny były zatem ustalić czy skarżącej przysługiwało prawo do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania obejmującego wszystkie wskazane w piśmie skarżącej z dnia 28 marca 2015 r. działki czy jedynie działki, posiadające status dróg lub miejsc publicznych, umożliwiających skarżącej dostęp z drogi publicznej do działki nr [...]. Tylko w tym bowiem zakresie skarżącej Spółce przysługiwało prawo żądania wszczęcia postępowania, co oznacza, że datą wszczęcia tego postępowania jest data wniosku, tj. 26 marca 2015 r., a tym samym zastosowanie znajdowałby przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 28 czerwca 2015 r., a nie po tej dacie, jak przyjęły organy obu instancji, co wskazuje na naruszenie prawa materialnego. Powyższe kwestie nie zostały przez prowadzące postępowanie organy należycie wyjaśnione, co wskazuje na naruszenie art. 7 i 8 K.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c uchylić zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie zatem dokładne określenie zakresu interesu prawnego strony skarżącej w rozumieniu art. 28 K.p.a., tj. wynikającego z określonego przepisu prawa materialnego i zbadanie jego naruszenia przez postawienie przez uczestnika lub jego poprzednika prawnego ogrodzenia swej nieruchomości od strony ulic, placów i innych miejsc publicznych, o których mowa w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania na wniosek strony, a następnie jednoznaczne ustalenie, czy budowa ogrodzenia była zgłoszona organowi wraz z projektem realizacyjnym zagospodarowania terenu pól golfowych, będącego przedmiotem decyzji Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia [...] r. znak [...], co ma istotne znaczenie dla oceny, czy jego postawienie w tym czasie dokonane zostało z naruszeniem prawa stanowiło samowolę budowlaną. O kosztach Sąd orzekł w pkt II wyroku w oparciu o przepis art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.