II SA/Bk 523/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia (...) czerwca 2015 r. nr (...) w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę ogrodzenia i umorzenia postępowania administracyjnego w organie I instancji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej M. C. kwotę 500,00 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 523/15 UZASADNIENIE W związku z zawiadomieniem grupy mieszkańców o usytuowaniu ogrodzeń zamykających dostęp do dróg wewnętrznych (ul. [...] i ul. [...] w R.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej jako PINB) wszczął postępowanie sprawdzające. Z protokołu oględzin z dnia [...] września 2014 r. wynika fakt wykonania przez właściciela nieruchomości nr [...] od strony wyżej wymienionych ulic dwóch bram wjazdowych metalowych, przesuwanych o wysokości 1,6 m oraz fakt złożenia zgłoszenia budowlanego w dniu [...] maja 2014 r., jak też podanie przez M. J., że ogrodzenia były postawione wcześniej, bo przed Wielkanocą. Inwestor oświadczył, że bramy zostały postawione wiosną 2014 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia wyszczególnionych w postanowieniu dokumentów w określonym terminie. Obowiązek ten nie został wykonany, bowiem inwestor ostatecznie uznał, że sporne ogrodzenia nie wymagały zgłoszenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. PINB w G. na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nakazał inwestorowi A. C. rozbiórkę ogrodzenia w formie bramy wjazdowej od strony drogi wewnętrznej ul. [...] na terenie działki nr [...] w R. z uwagi na niespełnienie obowiązków nałożonych w toku postępowania legalizacyjnego. Nadto ocenił, że budowa nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z planem zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że działka nr [...] oznaczona jest symbolem KDW i przeznaczona "pod ulicę w ciągu drogi gminnej, klasyfikacja funkcjonalno – przestrzenna – ulica wewnętrzna". W odwołaniu od powyższej decyzji A. C. zarzucił naruszenie art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowalne. Podnosił, że początkowo brama wykonana wiosną 2014 r. stanowiła atrapę i nie była trwale związana z gruntem. Sporne ogrodzenie w postaci bramy zostało natomiast wykonane po uzyskaniu informacji od Starosty Powiatowego o braku wymogu zgłoszenia. Odwołujący się akcentował, że drogi wewnętrzne nie należą do dróg publicznych, nie mają charakteru publicznego, dlatego budowa ogrodzeń od strony dróg wewnętrznych nie wymaga zgłoszenia budowlanego. Zaś błędne poinformowanie obywatela przez organ (w sprawie niniejszej przez Starostę) nie może rodzić negatywnych skutków dla obywatela. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PWINB) decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne. Wyłożył w uzasadnieniu, że przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wymaga zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzeń powyżej 2,20 m oraz od strony dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a nadto od strony dróg wewnętrznych będących ulicami lub placami o powszechnej dostępności, jak również od strony torów kolejowych oraz innych miejsc publicznych niebędących drogami. Z decyzji o podziale nieruchomości nr [...] oraz oświadczenia A. C. o dożywotnim użyczeniu dojazdu dla działek nr [...] i [...] według organu nie wynika, by działka nr [...] była przeznaczona pod drogę ogólnodostępną. Skonstatowano, że: "Zamontowanie bramy wjazdowej na początku drogi wewnętrznej przy wjeździe na własną działkę tylko świadczy o charakterze tej drogi jako wewnętrznej i wyłączeniu tej części z powszechnej dostępności do korzystania przez nieokreślony krąg osób (bez względu na to, czy w praktyce brama ta jest używana czy też nie). Skoro budowa spornego ogrodzenia nie wymagała ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, należało uznać bezprzedmiotowość postępowania w sprawie popełnienia samowoli budowlanej i uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego". Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego uczestniczka postepowania M. C. zarzucając: "niespójność w uzasadnieniu i analizie zgromadzonego materiału dowodowego z pominięciem podstawowych faktów". W jej ocenie, budowa spornego ogrodzenia według stanu prawnego obowiązującego w dacie budowy wymagała zgłoszenia budowlanego, której to formalności inwestor nie dopełnił. Takowe złożył już po usytuowaniu bram "zamykających dostęp do drogi w postaci ulic: [...] oraz [...]". Zdaniem skarżącej, sporne ogrodzenia (od początku o trwałym charakterze) naruszają przepisy planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu [...] października 2011 r., który to plan przewiduje włączenie działki nr [...] do istniejącego ciągu komunikacyjnego, oznaczonego symbolem KDW i przeznaczonego na ulicę w ciągu drogi gminnej. Skarżąca powołała się na zaznaczenie (kolorem czerwonym) na mapie geodezyjnej przez Urząd Miejski w G. ewentualnej linii dopuszczalnego ogrodzenia dla działki nr [...], która to linia biegnie wzdłuż granicy tej nieruchomości, natomiast nie przewidziano jej po granicy z ulicami [...] i[...] tj. linii przecinającej ciąg komunikacyjny. W skardze zaakcentowano, że usytuowane ogrodzenia naruszają układ przestrzenny terenu i stwarzają zagrożenie pozostałym uczestnikom postępowania i użytkownikom dróg wewnętrznych oraz mieszkańcom, czyniąc brak możliwości dojazdu np. samochodom Straży Pożarnej czy Pogotowia Ratunkowego do położonych na końcu ul. [...] nieruchomości. Odnośnie czasu usytuowania spornych ogrodzeń, skarżąca powołała się na kontrole PINB przeprowadzone dla budów na działkach nr [...] i [...], podczas których stwierdzono już istniejące sporne ogrodzenie – bramy. Zaś z pozwolenia na budowę domu letniskowego na działce inwestora nr [...] także nie wynika, by obejmowało ono teren posadowionego spornego ogrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga pozostaje uzasadniona, nadto w ramach uprawnień wynikających z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., należało ocenić, iż zaskarżona decyzja została wydana zarówno z naruszeniem prawa materialnego jak i przepisów procesowych, które to naruszenia uniemożliwiają pozostawienie jej w obrocie prawnym. W tym miejscu przypomnieć należy, że z mocy art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co należy rozumieć w ten sposób, że realizując powyższą zasadę dwuinstancyjności organ odwoławczy na nowo ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną w jej całokształcie (vide wyrok z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie II OSK 1241/13, z dnia 4 września 2014 r. w sprawie III SA/Lu 232/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Jak wyłożył NSA w wyroku z dnia 28 listopada 2014 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1173/13: "Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Niewątpliwie zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją. Ocena ta nie powinna być jedynie formalna w znaczeniu przyjętym dla kasacyjnego modelu orzekania, lecz powinna być poprzedzona, o ile jest to konieczne dla sprawdzenia zasadności i poprawności decyzji, przeprowadzeniem stosownego postępowania wyjaśniającego". Z wniosku mieszkańców osiedla, który zainicjował postępowanie przed PINB wynika, że dotyczył on budowy ogrodzenia na działce nr [...] od strony ulicy [...] oraz od ulicy [...]. Przeprowadzone oględziny objęły te dwa ogrodzenia. Natomiast decyzja pierwszoinstancyjna i decyzja zaskarżona swoim rozstrzygnięciem objęły jedno ogrodzenie – od strony ulicy [...]. Z akt sprawy ani z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by sprawy zostały rozdzielone. Dopiero podczas rozprawy sąd administracyjny ustalił, że odnośnie ogrodzenia od strony ulicy [...] była wydana odrębna decyzja. Powyższe oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazują, że organ II instancji nie dołożył obowiązku ponownego dokładnego rozpoznania sprawy, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Przede wszystkim brak jest w zebranym materiale dowodowym oraz w uzasadnieniu jednoznacznego określenia usytuowania spornych ogrodzeń (w sprawie niniejszej od strony z ulicą [...]), bowiem podczas oględzin PINB w dniu [...] września 2014 r. nie sporządzono szkicu sytuacyjnego, nie opisano w lakonicznym protokole miejsca położenia bram i nie wynika ono z dołączonych zdjęć. Dlatego organ II instancji mógł się tylko domyślać (tak, jak i sąd rozpoznający sprawę do momentu wyjaśnienia na rozprawie), że sporne ogrodzenia nie zostały usytuowane wzdłuż linii granicznej działki nr [...] (na co nota bene wskazywać by mogła mapka z zaznaczoną kolorem czerwonym linią ogrodzenia na k. 92 akt adm. I instancji), a objęły tę część granicy działki, która dotyka linii granicznej działek w postaci ulic: [...] i [...]. Tymczasem stan faktyczny sprawy musi być niewątpliwy i wynikać z akt postępowania administracyjnego. W przeciwnym bowiem razie działanie organu stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co może mieć wpływ na wynik sprawy. Po wtóre, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jakiegokolwiek ustosunkowania się i analizy pod kątem zgodności wykonanych ogrodzeń z przepisami w postaci prawa miejscowego – planu zagospodarowania przestrzennego – uchwały Rady Miasta Rajgrodu z dnia 21 października 2011 nr 10/67/2011. Jest to widoczne nie tylko wobec treści art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowalnego, który to przepis do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego zalicza nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, ale także wobec wykonania tego obowiązku przez organ I instancji. Zwłaszcza w sytuacji oceny PINB o sprzeczności z planem, autonomiczna ocena organu odwoławczego była niezbędna, skoro nie podzielił on rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Także nie sposób podzielić oceny prawa materialnego dokonanej w zaskarżonej decyzji, iż przedmiotowe ogrodzenie nie jest usytuowane od strony "innych miejsc publicznych" i nie wymagało zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Po wyjaśnieniu podczas rozprawy przed sądem administracyjnym jednoznaczne jest usytuowanie spornego ogrodzenia – bramy po granicy działki nr [...] bezpośrednio z działką nr [...] w postaci ulicy [...]. Dlatego należało dokonać oceny, czy budowa tego ogrodzenia w tym miejscu wyczerpywała wymogi art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane według stanu prawnego obowiązującego w dacie budowy. Negatywna ocena organu II instancji, zdaniem sądu, stanowi naruszenie ostatnio wskazanego przepisu, przy tym nie zawiera pełnej analizy prawnej. Bezspornie działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną (własność Gminy R.) jako ulica w ciągu drogi gminnej. Z oświadczenia skarżącej przed sądem wynika, że jest urządzoną drogą, z której, do czasu usytuowania spornych ogrodzeń – bram przez A. C., korzystali okoliczni mieszkańcy osiedla jako dojście i dojazd do jeziora. W tym miejscu zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednomyślności co do zaliczenia drogi wewnętrznej do miejsc publicznych w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Przykładowo w wyrokach w sprawach II SA/Wr 669/14, II SA/Wr 263/12, VII SA/Wa 491/10 zaprezentowano pogląd, że droga wewnętrzna w ujęciu powołanego przepisu nie jest zaliczana do miejsc publicznych. Według stanowiska z wyroku z dnia 4 lutego 2002 r. w sprawie IV SA 2386/99 droga wewnętrzna zawsze stanowi miejsce publiczne w rozumieniu powołanego przepisu. Natomiast najszerzej prezentowane jest stanowisko, do którego przychyla się skład orzekający w sprawie niniejszej, że droga wewnętrzna będzie miała cechy miejsca publicznego, jeżeli dostęp do niej ma nieograniczona ilość osób, a więc będzie to miejsce ogólnodostępne. Wymaga to indywidualnej oceny dokonywanej na gruncie okoliczności konkretnej sprawy (por. wyroki w sprawach: II SA/Gd 539/14 z dnia 10 października 2014 r., II SA/Kr 1523/13 z dnia 14 lutego 2014 r., VII SA/Wa 1423/13 z dnia 13 listopada 2013 r., II SA/Bk 340/13 z dnia 9 lipca 2013 r., II SA/Lu 603/12 z dnia 30 października 2012 r., CBOSA). Zauważyć bowiem należy, że przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy wymagał zgłoszenia nie tylko dla budowy ogrodzeń od strony dróg, ale i ulic, placów, torów kolejowych oraz "innych miejsc publicznych". Błędnie ocenę tego przepisu zawęził organ odwoławczy do dróg w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Nie przeprowadzono analizy, czy działka nr [...] (ulica [...]) wyczerpuje pozostałe "miejsca publiczne" o których mowa w przepisie. Sąd zgadza się z oceną PWINB, że droga wewnętrzna nie należy do katalogu dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i w tym kontekście należy dokonywać analizy art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, ale budowa od strony dróg (w rozumieniu dróg publicznych) stanowi zaledwie część przepisu. Ten sam wymóg zgłoszenia budowy ogrodzenia dotyczy bowiem także ulic, placów, torów kolejowych oraz "innych miejsc publicznych". Nie ulega wątpliwości, że droga wewnętrzna, niestanowiąca drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, może spełniać kryteria "innego miejsca publicznego", o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane według stanu prawnego obowiązującego do dnia 28 czerwca 2015 r. Będzie to miało miejsce np. wówczas, gdy z takiej drogi korzysta nieograniczona liczba osób, droga taka nie stanowi własności prywatnej i usytuowana jest w sieci dróg lokalnych wzajemnie się uzupełniających, stanowiących przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązanie komunikacyjne. Budowa ogrodzeń od strony takich dróg wymagała do dnia 28 czerwca 2015 r. zgłoszenia budowalnego. W sprawie niniejszej organ odwoławczy dokonał błędnej interpretacji art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane ustalając brak obowiązku zgłoszenia dla spornego ogrodzenia, przy tym nie dokonał pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ogólnej dostępności ulicy [...] dla okolicznych mieszkańców. Jak wyżej zauważono, skarżąca dowodzi, że przed postawieniem spornych ogrodzeń istniał jeden ciąg komunikacyjny, z którego korzystali okoliczni mieszkańcy. Zauważyć należy, że taka sytuacja koresponduje z rysunkiem planu zagospodarowania przestrzennego (k. 64 akt I instancji). Także z załącznika (rysunku) decyzji podziałowej działki nr [...] oraz pozwolenia budowlanego dla działki nr [...] wynika, że działka nr [...] stanowi drogę i odcinek ciągu komunikacyjnego między działkami nr [...] a nr [...] i dalej [...]. Przykładowo jej łamana linia (ukos) odpowiada linii ciągu komunikacyjnego na planie zagospodarowania przestrzennego. Nie zmienia tego akt ustanowienia służebności drogi dla działek nr [...] i [...] powstałych obok działki nr [...] przy podziale nieruchomości nr [...] inwestor zagwarantował możliwość korzystania (dojazdu) do wymienionych działek w zamkniętym kręgu dla nieruchomości powstałych z podziału i w granicach tych nieruchomości, ale dalszy odcinek komunikacyjny stanowią właśnie ulica [...] oraz ulica [...]. Gdyby nie miały one charakteru ogólnodostępnego, właściciele działek nr [...], [...] i [...] nie mieliby dostępu do jeziora czy dróg publicznych. Taki dostęp mają tak jak i pozostali okoliczni mieszkańcy z racji ogólnodostępnego charakteru wymienionych ulic. Organ II instancji w ogóle tych istotnych okoliczności nie badał i nie przeanalizował, a nadto nie dokonał oceny zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy organ I instancji zgodność tę wykluczył. Dlatego uchylenie decyzji PINB w G. i umorzenie postępowania także naruszało art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie niniejszej nie zachodziła. Odnośnie – podniesionych przez inwestora w odwołaniu okoliczności - zgłoszenia budowlanego i odpowiedzi na nie Starosty G., to w sytuacji ustalenia, że roboty budowlane (posadowienie ogrodzeń) były wykonane wcześniej – zgłoszenie, ani stanowisko organu, nie mają żadnego wpływu na wynik postępowania o samowolę budowlaną. Jakkolwiek A. C. później dowodził, że najpierw postawił bramy – atrapy, a dopiero po uzyskaniu stanowiska ze Starostwa sporne ogrodzenia, to w czasie oględzin, gdy uczestniczka postępowania podała okres budowy ogrodzeń "przed Wielkanocą" nie zaprzeczył temu, podając okres budowy "wiosną 2014 r.". Dodać trzeba, że stanowisko Starosty nie było i nie jest wiążące w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, które badając legalność budowy mają obowiązek dokonania samodzielnie i autonomicznie czy samowola budowlana zaistniała i czy podlega zalegalizowaniu. Zatem dowodzenie inwestora, że nie może ponosić odpowiedzialności za błędną informację organu (Starosty) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. Natomiast przydatnym dla oceny czasokresu posadowienia spornego ogrodzenia są wskazane w skardze protokoły kontroli PINB dla budów na działkach nr [...] i [...]. Rozpoznając ponownie odwołanie na skutek niniejszego wyroku – PWINB uczyni to zgodnie z zasadą dwuinstancyjności i z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej. W szczególności ustali (w zależności od potrzeby z wykorzystaniem instytucji art. 136 k.p.a.) czy ulica D. stanowi "inne miejsce publiczne", o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane oraz dokona oceny zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.