II SA/Sz 88/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.) Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk - Meder Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Agata Banc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego I u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] Nr [...], II orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III z a s ą d z a od Wojewody na rzecz K. W. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2005r. sygn. akt II SA/Sz 88/06 oddalił skargę K. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu kasacji K. W. wyrokiem z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 502/05, uznając kasację za uzasadnioną uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia. Sąd stwierdził, iż Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy do okresu uprawniającego do uzyskania zasiłku przedemerytalnego należy zaliczyć czas pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy. Artykuł 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514) określa jakie przesłanki powinny być spełnione do uzyskania zasiłku przedemerytalnego. Stosownie do tego przepisu zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej ustawowe warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury. Warunkiem przyznania takiego zasiłku jest też, zgodnie z art. 37j ust. 1 pkt 1, posiadanie okresu uprawniającego do zasiłku wynoszącego w przypadku kobiet lat 30. Ustalenia, jakie okresy zaliczyć można do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, w tym także zasiłku przedemerytalnego, dokonuje się na podstawie art. 23 cytowanej ustawy. Przepis ten stanowi, iż prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 27, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniego zatrudnienia, skierowania do prac interwencyjnych, robót publicznych lub na utworzone dodatkowe miejsce pracy. Nadto, art. 23 wymienionej ustawy enumeratywnie wymienia okresy pracy lub okresy zaliczane do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, w tym zasiłku przedemerytalnego. Ustęp 3 tego przepisu przewiduje zaliczenie do uprawnień do zasiłku również okresy pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy. Sąd zgodził się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że orzekające w niniejszej sprawie organy administracji oraz wojewódzki sąd administracyjny niesłusznie orzekły, iż zastosowanie znajduje tu art. 24 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Przepis ten reguluje sposób naliczania wysokości zasiłku, określając jakie okresy bierze się pod uwagę przy ustalaniu jego wymiaru. Za błędną należy wobec powyższego uznać interpretacje tego przepisu, zgodnie z którą miałby on ustalać jakie okresy bierze się pod uwagę przy ustalaniu istnienia samego uprawnienia do zasiłku. Rozróżnić bowiem trzeba uprawnienie do zasiłku od uprawnienia do jego pobierania w określonej wysokości. Organy orzekające w niniejszej sprawie powinny były zbadać, czy skarżąca posiada okres uprawniający ją do uzyskania zasiłku przedemerytalnego, na podstawie art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który w sposób kompleksowy reguluje to zagadnienie, nie zaś na podstawie art. 24 tej ustawy. Wypada przy tym podkreślić, iż niejasność przepisów prawa nie uprawnia organów administracji oraz sądów do stosowania takiej jego interpretacji, która pogarszałaby sytuację prawną osoby ubiegającej się o zasiłek. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku wojewódzkiego sądu administracyjnego podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 czerwca 1998r. w sprawie II SA 475/98, iż przepis art. 23 ustawy z 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stanowi kompletną regulację kwestii okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, wraz z okresami zaliczanymi do tego okresu (art. 23 ust. 2 pkt 1-4 ustawy), a podstawowym kryterium uznania takiego okresu za zaliczany do okresu uprawniającego do zasiłku jest opłacanie składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy (art. 23 ust. 2 pkt 4 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ponownie rozpatrując skargę K. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego ustalił, co następuje: Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...], znak: [...], o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku przedemerytalnego. Organ odwoławczy, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przychylił się do opinii Starosty , iż przy rozpatrywaniu wniosku K. W. o przyznanie jej prawa do zasiłku przedemerytalnego należało mieć na uwadze treść art. 37 ustawy z dnia 14 grudnia 1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003r. Nr 58, poz. 514). Zgodnie z ust. 1 pkt 1 tego artykułu zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do zasiłku wynoszący w przypadku kobiet 30 lat. Definicja okresu uprawniającego do wspomnianego zasiłku została, zdaniem organu, określona w art. 24 ust. 2 cytowanej ustawy, z którego wynika, iż za okres uprawniający do zasiłku mogą być uznane tylko i wyłącznie okresy zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności wymienionej w art. 23 ust. 1 pkt 2 oraz okresy, o których mowa w art. 23 ust. 2, pkt 1,2,4 i 5. W tym stanie prawnym ilekroć ustawa o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu mówi o okresach uprawniających do zasiłku nie można do nich zaliczyć okresów wymienionych w art. 23 ust. 3 pkt 3 tej ustawy, a zatem między innymi okresu pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy. Okres ten wymieniony jest bowiem w art. 23 ust. 2 pkt 3 i wart. 24 ust. 2 ustawy, a przy definiowaniu tzw. "okresu uprawniającego do zasiłku" został pominięty. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 2 okres ten podlega zaliczeniu do okresu 365 dni, warunkującego nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z akt administracyjnych wynika, że skarżąca posiada okres uprawniający do zasiłku w myśl powołanych przepisów wynoszący 20 lat 3 miesiące i 25 dni. W skardze wniesionej do sądu K. W. zarzuciła organom naruszenie art. 6 i 7 Kpa poprzez naruszenie zasady praworządności i działanie wbrew literalnemu brzmieniu ustawy i działanie w celu usprawiedliwienia pozbawienia obywatela przysługujących mu z mocy prawa uprawnień do zasiłku przedemerytalnego poprzez mylną i niezgodną z intencją ustawodawcy interpretacją przepisów art. 24 ust. 2 w zw. z art. 23 ust: 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu na dzień 12 grudnia 2001r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Z dniem 1 stycznia 2004 r. utworzony został Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Sprawy, w których skargi zostały wniesione przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie – Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie i postępowanie nie zostało zakończone, na podstawie art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1271, Nr 240, poz.2052 ), podlegają rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) Sąd właściwy jest do kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg w zakresie legalności decyzji organów administracyjnych, Sąd nie ma natomiast uprawnień do merytorycznego załatwiania spraw leżących w kompetencji organów administracji publicznej. Uchylenie decyzji administracyjnych przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozpoznając skargę rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. ). Zgodnie z art.190 wymienionej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Organy wydające decyzje w niniejszej sprawie prawidłowo przytoczyły obowiązujące w powyższej dacie brzmienie art. 37j ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu normującego materialno-prawne przesłanki przyznania zasiłku przedemerytalnego. W myśl powyższego przepisu, prawo do zasiłku przedemerytalnego przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wskazany w pkt 1 lub 2 ustępu pierwszego tego artykułu, a wiec w odniesieniu do kobiety - jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat lub jeżeli posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Organ orzekający obowiązany jest zatem do zbadania 4 przesłanek, których łączne spełnienie daje podstawę do pozytywnego ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego, a mianowicie do ustalenia: 1. czy wnioskodawca spełnia określone w art. 2 ust.2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu warunki do uzyskania statusu bezrobotnego, 2. czy jednocześnie spełnia wskazane w art. 23 przesłanki do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, 3. czy posiada okres uprawniający do emerytury, 4. czy posiada wymagany okres zatrudnienia uprawniający do zasiłku. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, organy orzekające w sprawie ustalając, że K. W. nie posiada wymaganego art. 37j ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, okresu uprawniającego do zasiłku oparły się o niewłaściwą wykładnię art.23 w związku z art.24 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Organy orzekające w niniejszej sprawie powinny były zbadać, czy skarżąca posiada okres uprawniający ją do uzyskania zasiłku przedemerytalnego, na podstawie art. 23 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, który w sposób kompleksowy reguluje to zagadnienie, nie zaś na podstawie art. 24 tej ustawy. Konkludując, Sąd stwierdził, że narusza prawo zawarte w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] stwierdzenie, że brak jest podstaw prawnych do zaliczenia skarżącej do okresu uprawniającego do zasiłku, okresu pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy. W tej sytuacji organy administracji ponownie rozpatrując sprawę dokonają oceny zgromadzonego materiału dowodowego- zgodnie z wykładnią prawa wyrażoną w niniejszym orzeczeniu - pod kątem spełnienia przez skarżącą wszystkich przesłanek, których łączne spełnienie daje podstawę do pozytywnego ustalenia prawa do zasiłku przedemerytalnego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.) uznając, iż naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie w pkt 2 wynika z regulacji zawartej w art. 152, zaś orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art.200 w zw. z art.205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.