II SA/Sz 881/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w na rzecz skarżącego K. C. kwotę [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", po stwierdzeniu niewykonania przez B. i K. C. obowiązku nałożonego postanowieniem tego organu z dnia [...], znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wydał w dniu [...], decyzję nr [...], B. i K. C. "rozbiórkę samowolnie wykonanego obiektu budowlanego jakim jest zjazd z drogi publicznej przy ul. [...], na działce nr [...], obręb [...] w [...] oraz przywrócenie zjazdu do stanu poprzedniego. Odwołanie od decyzji PINB złożył K.C.. W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu powiatowego, gdyż w opinii skarżącego zjazd z drogi publicznej na posesję nie wyczerpuje definicji obiektu budowlanego zawartej w art. 3 ustawy Prawo budowlane i dlatego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto wskazał na okoliczność uzyskania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] zezwalającej na lokalizację zajazdu z ul. [...] na działkę nr [...] oraz stwierdził, że dokonał jedynie remontu istniejącego zjazdu, ponieważ poprzedni był w nieodpowiednim stanie technicznym. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...], znak: [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28.02.2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1331/12, stwierdził nieważność powyższej decyzji ZWINB z uwagi na brak podpisu skarżącego pod odwołaniem. W zaleceniach zawartych w uzasadnieniu wyroku sąd ponadto stwierdził, że "Ponownie rozpoznając sprawę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien w pierwszej kolejności wezwać wnoszącego pismo, w trybie art. 64 § 2 K.p.a., do usunięcia braków odwołania w przepisanym terminie, ze stosownym pouczeniem. Ewentualne dalsze działania organu – przeprowadzenie postępowania i wydanie ostatecznej decyzji, będą uzależnione od tego, czy braki formalne odwołania zostaną usunięte. W przypadku skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego organ rozpoznając sprawę winien ocenić również te dowody, które zgłosił skarżący na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r., tj. pismo Prezydenta Miasta z dnia [...] wraz z kopią z metryki ulicy [...] w [...]." W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." i art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] PINB przeprowadził oględziny nieruchomości ujawnionej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] (ul. [...]),[...], z obręb [...]. W trakcie czynności kontrolnych organ stwierdził, że K.C. wykonał w miesiącu [...] zjazd z ww. drogi publicznej na działki nr [...], bez zgłoszenia bądź pozwolenia na budowę właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Inwestor przedłożył decyzję z dnia [...] Prezydenta zezwalającą na lokalizację zjazdu, zgodnie z załącznikiem graficznym, przy zachowaniu m.in. warunku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy, które określają jakich obiektów budowa i wykonanie jakich robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz które spośród wymienionych można rozpocząć dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, a ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia nie zgłosi sprzeciwu. W świetle powyższych przepisów wykonanie zjazdu wymagało pozwolenia na budowę, którego inwestor nie uzyskał. W przypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę zastosowanie mają przepisy art. 48 ust. 2 ww. ustawy, pozwalające zalegalizować powstałą samowolę budowlaną, jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...], , wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, w celu doprowadzenia samowoli do stanu zgodnego z prawem, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia, w terminie do [...], dokumentów (o których mowa w ust. 3 Prawa budowlanego): 1. "zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez uprawnioną osobę i sprawdzonego przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności bądź rzeczoznawcę budowlanego; 3. potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii zaświadczeń, aktualnych na dzień opracowania projektu, o wpisie projektantów na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz kopii decyzji o wpisie do centralnego rejestru Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego osób posiadających uprawnienia budowlane; 4. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Zobowiązany nie wykonał w wyznaczonym terminie powyższego obowiązku. W myśl art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Mając na względzie powyższe, organ I instancji wydał w dniu [...] zaskarżoną decyzję o nakazie rozbiórki samowoli. Ustosunkowując się do argumentów skarżącego, Kolegium wyjaśniło, iż art. 3 ustawy Prawo budowlane nie zawiera zamkniętego katalogu obiektów budowlanych. Ww. okoliczność potwierdza załącznik do ustawy Prawo budowlane, określający kategorie obiektów budowlanych, zgodnie z którym zjazdy stanowią kategorię IV obiektów budowlanych. Decyzja Prezydenta Miasta zezwalająca na lokalizację zjazdu nie jest tożsama z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Kopie map zasadniczych, zgromadzonych w aktach sprawy dowodzą, iż zjazd z drogi publicznej na posesję skarżącego nie istniał przed dniem wszczęcia niniejszego postępowania. Powyższa decyzja została zaskarżona przez K.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o: - uchylenie decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie o sygnaturze [...] z dnia [...]. - zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez ustalenie, iż przy nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] nie istniał zjazd z drogi publicznej, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 6 w związku z art. 3 punkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż wykonane prace stanowiły budowę obiektu budowlanego, podczas gdy była to bieżąca konserwacja istniejącego obiektu budowlanego, 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię polegającą na jego niezastosowaniu. Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z metryki ulicy oraz pisma Urzędu Miasta z dnia [...] uznając, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i równocześnie nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie. Na wstępie uzasadnienia skargi skarżący zaprzeczył wszelkim twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, poza wyraźnie przyznanymi. Podniósł, że podczas oględzin PINB błędnie ustalił, iż K.C. zjazd z drogi publicznej wykonał około [...]. Natomiast, zjazd z drogi publicznej istniał już wcześniej. Potwierdzają to wskazane dokumenty. Nadto, w uzasadnieniu wyroku wydanym w uprzednio prowadzonym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie postępowaniu sądowoadministracyjnym sygn. akt II SA/Sz 1331/12, sąd wskazał organowi na zasadność zaznajomienia się z powyższymi dokumentami, czego organ nie uczynił. Zatem, za błędne należy uznać, ustalenia dokonane przez organy obu instancji przyjmujące, iż zjazd z drogi publicznej istniał dopiero od [...]. Budowa obiektu budowlanego polega na budowie nowego, nieistniejącego obiektu. Skoro, zjazd z drogi publicznej istniał już wcześniej, K.C. nie mógł wybudować zjazdu z drogi publicznej w [...]. Ponadto, K.C. zakupił nieruchomość położoną przy [...] w [...] r. od Urzędu Miasta i zgodnie z inwentaryzacją sporządzoną przez architekta R.R. dla Urzędu Miasta, zjazd z drogi publicznej istniał już w momencie sprzedaży nieruchomości. Wykonane przez skarżącego prace polegały na bieżącej konserwacji istniejącego zjazdu i miały zapobiec degradacji fizycznej i technicznej zjazdu. Powyższe czyniło zadość obowiązkowi zawartemu w artykule 61 ustawy Prawo budowlane. Wykonana konserwacja miała na celu niedopuszczenie do nadmiernego pogorszenia właściwości użytkowych i sprawności technicznej zjazdu. Co znamienne dla sprawy, zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, prace o charakterze bieżących konserwacji nie wymagają uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, ani nawet ich zgłoszenia. W przypadku niewykonania przez K.C. bieżącej konserwacji zjazdu z drogi publicznej, skarżący naraziłby się na konsekwencje prawne wynikające z naruszenia art. 61 Prawa budowlanego. Zatem prace wykonane przez skarżącego stanowiły zadość obowiązkowi wynikającego z ww. przepisu. W odpowiedzi na skargę Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy ponownie rozpatruje sprawę w jej całokształcie, a efekt tego rozpatrzenia winien być przedstawiony w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Tymczasem z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jedynie, że organ I instancji rozpoznawał sprawę – dokonał ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, wydał postanowienie nakładające na inwestora stosowne obowiązki, a organ odwoławczy co prawda utrzymał w mocy wydaną decyzję, ale odniósł się w niej wyłącznie do niektórych zarzutów odwołania. Do tego organ odwoławczy, z pewnością nie wykonał wszystkich zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1331/12, bowiem nie ustosunkował się do dokumentów przedłożonych przez skarżącego. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie art.107 § 3 K.p.a. oraz art.153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzić jednak należy, że obydwa organy, w ocenie Sądu, dokonały błędnej wykładni obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2". Zgodnie z art. 4 pkt 8 ww. ustawy o drogach publicznych, zjazd to "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Zarówno w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu, jak w sprawie o ustalenie warunków zabudowy chodzi o ustalenie lokalizacji i to w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organy nadzoru budowlanego tej okoliczności w ogóle nie wzięły pod uwagę. Stwierdzić należy, że nie może zostać wybudowany wjazd/zjazd na działkę z drogi publicznej bez wydania decyzji przez zarządcę drogi zezwalającej na lokalizację zjazdu. W ocenie składu orzekającego, przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy. Potwierdza to ust. 3 art. 29 ustawy, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu aniżeli przewidziana w powołanym przepisie. W niniejszej sprawie, postanowieniem PINB z dnia [...], na inwestora został nałożony obowiązek przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienie powyższe jest niezaskarżalne, podlega jednakże badaniu wraz z decyzją administracyjną. Organy rozpoznając sprawę w ogóle nie odniosły się do przepisów ustawy o drogach publicznych, a zwłaszcza nie zwróciły uwagi, czy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które wymagają dla danej inwestycji zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego bądź ustalenia warunków zabudowy (stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane bez zgodności z planem bądź ustaleniami warunków zabudowy nie jest dopuszczalne wydanie pozwolenia na budowę) mają zastosowanie także w sprawie budowy zjazdu z drogi publicznej, którego lokalizacja jest ustalana w drodze decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wykładnia i stosowanie prawa nie może prowadzić do pominięcia rozwiązań, które pozwalają na takie wyjaśnienie przepisów, by przyjęte w ustawie rozwiązania wzajemnie się nie wykluczały, ani nie dublowały. Skoro w ustawie o drogach publicznych, w art. 29 ust. 1, na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji (tak: wyroki NSA z 6.01.2009 r. sygn. akt II OSK 1722/07, z 12.09.2012 r. sygn. akt II OSK 915/11). Mając na uwadze wykładnię art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zastosowaną przez obydwa organy nadzoru budowlanego przy nakładaniu na stronę obowiązków, sąd uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB wraz z postanowieniem z dnia [...]. Dodać należy, że w sprawie nie zostały poczynione wyczerpujące ustalenia co do tego, czy w sprawie chodzi o budowę zjazdu z drogi publicznej, czy też jedynie o przebudowę istniejącego zjazdu. Okoliczności te są bardzo istotne dla niniejszej sprawy bowiem budowa zjazdu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a przebudowa zjazdu dokonania zgłoszenia budowy, co rzutuje na podstawę prawną wydawanych decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni przedstawioną przez sąd wykładnię art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 29 ustawy o drogach publicznych - wykładnia ta, w ocenie sądu, winna być stosowana także przy wydawaniu decyzji w oparciu o art. 49b ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. Następnie rozstrzygnie sprawę odnosząc się do całości zgromadzonego materiału, a w tym do dowodów przedłożonych przez skarżącego (metryka ulicy i pismo z dnia [...]). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.