II SA/Sz 884/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2009r. sprawy ze skargi J. M. i T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 oraz art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., Nr 92 poz. 880 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J.M. o naliczenie Miejskim Wodociągom i Kanalizacji Spółce z o.o. z siedzibą w [...] opłat za korzystanie ze środowiska, tj. za wycięcie [...] drzew na działce nr [...] obręb [...] stanowiącej własność J. i.K.M. oraz na działkach nr [...] w obrębie [...] stanowiących własność T. i M.M., oraz o naliczenie tej Spółce kar za nielegalne wycięcie kilku tysięcy drzew na trasie wybudowanego kabla energetycznego na pozostałym odcinku trasy – począwszy od działki nr [...] obręb [...] aż do SUW w [...], umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że postępowanie należało umorzyć, gdyż nie ma możliwości naliczenia Spółce opłat za usunięcie drzew na podstawie art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ani administracyjnej kary pieniężnej w myśl art. 88 ust. 1 ustawy. Opłaty za usunięcie drzew nie mogą być bowiem naliczone po usunięciu drzew lub (stosownie do art. 84 ust. 3 ustawy opłaty takie ustala się w wydanym zezwoleniu), natomiast art. 88 ustawy stanowiący podstawę do naliczenia kar, może być stosowany wyłącznie wobec posiadacza nieruchomości. Wskutek rozpoznania zażalenia wniesionego przez J.M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze , na mocy art. 138 § 1 pkt 1 kpa, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji stwierdzając jednocześnie, że J.M. nie miał przymiotu strony postępowania w sprawie opłat i kar za usunięcie drzew, dlatego zachodzą podstawy do umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego. Dostrzegając naruszenie przez Wójta Gminy [...] art. 105 § 1 kpa, polegające na wydaniu w sprawie postanowienia zamiast decyzji, Kolegium stwierdziło, że uchybienie to nie stanowiło tak istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skargi J.M. na powyższe orzeczenie, wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 545/08 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. i poprzedzającego ją postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, że wydanie rozstrzygnięcia z dnia [...]r. przez Wójta Gminy [...] w formie postanowienia, zamiast w formie decyzji, jest nieistotnym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, uchybienie to miało postać rażącego naruszenia prawa, zaś konsekwencją utrzymania w mocy postanowienia Wójta Gminy [...] przez Kolegium było obarczenie wadą nieważności również zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Jednocześnie za trafne Sąd uznał stanowisko Kolegium, że w postępowaniu zainicjowanym przed organem I instancji wnioskiem J.M. zaistniały przesłanki uzasadniające umorzenie tego postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości na podstawie art. 105 § 1 kpa. Wójt Gminy [...], po ponownym rozpoznaniu wniosku J.M., decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa oraz art. 83 ust. 1, art. 84 ust. 1 i art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że nie ma możliwości naliczenia Miejskim Wodociągom i Kanalizacji Spółce z o.o. w [...] opłat za usunięcie drzew i krzewów lub administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, a J.M. nie może być stroną tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez J.M. w imieniu własnym oraz syna T.M. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że stosownie do art. 105 § 1 kpa, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Przepis ten znajduje zastosowanie także wtedy, gdy od samego początku postępowanie jest bezprzedmiotowe, np. gdy z wnioskiem o załatwienie określonej sprawy zwraca się osoba nie będąca stroną postępowania. Kolegium zauważyło, że sprawy dotyczące opłat za usunięcie drzew i krzewów z nieruchomości reguluje ustawa o ochronie przyrody. W myśl art. 83 ust. 1 tej ustawy, usuniecie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest jej właścicielem, do wniosku dołącza się zgodę właściciela nieruchomości. Stosownie do art. 83 ust. 1 ustawy, posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usuniecie drzew lub krzewów. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma przepis art. 84 ust. 3 w/w ustawy, zgodnie z którym opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustala się w zezwoleniu. Zatem rozstrzygniecie dotyczące opłaty za usunięcie drzew lub krzewów jest elementem decyzji zezwalającej na to usunięcie. Tym samym decyzji w sprawie ustalenia opłaty za usunięcie drzew lub krzewów nie wydaje się po usunięciu drzew lub krzewów, jeśli kwestia ta nie była przedmiotem decyzji zezwalającej na usunięcie drzew lub krzewów. Sytuacja taka zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Nie można nałożyć na Spółkę opłaty za usunięcie drzew bo drzewa te zostały już usunięte, a kwestia opłaty nie była przedmiotem decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Przechodząc do rozważań dotyczących kary administracyjnej za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia Kolegium podniosło, że z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody wynika, że tylko posiadacz nieruchomości na której rosły drzewa usunięte bez zezwolenia, może być adresatem decyzji w tej sprawie. Tylko posiadacz nieruchomości może się bowiem ubiegać o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Organ administracji zawsze obowiązany jest ustalić, czy ewentualnej nielegalnej wycinki dokonał posiadacz nieruchomości i czy jest za tę wycinkę odpowiedzialny, czy też sprawcą samowolnej a tym samym nielegalnej wycinki, jest inna osoba. Jeżeli sprawcą samowolnej wycinki jest inna osoba niż posiadacz nieruchomości powołany wyżej, art. 88 ust. 1 pkt 2, ani inny przepis ustawy o ochronie przyrody, nie będzie podstawą do wydania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej za usuniecie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Przy tym, zarówno w sprawie naliczenia opłaty za usunięcie drzew lub krzewów jak i w sprawie naliczenia kary za to usunięcie bez wymaganego zezwolenia, organ administracji działa z urzędu i wydaje decyzję w przypadku zajścia okoliczności określonych we wskazanych wyżej przepisach. W dalszej części uzasadnienia Kolegium przywołało treść art. 61 § 1 kpa oraz definicję strony zawartą w art. 28 kpa. Następnie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody organ wywiódł, że stroną postępowania w sprawie opłat za usunięcie drzew może być posiadacz nieruchomości, który zwraca się o zezwolenie na usunięcie drzew. Natomiast stroną postępowania w sprawie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia może być posiadacz nieruchomości, który usunął drzewa bez zezwolenia i jest za takie usunięcie odpowiedzialny. J.M. składając wniosek o naliczenie innemu podmiotowi opłaty i kary, nie legitymował się statusem strony w tej sprawie. Pogląd ten podzielił w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 545/08 stwierdzając m. in., że podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot który dopuścił się czynu za który ustawodawca przewidział tę karę. Nie może być natomiast uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot, np. ten na którego gruncie rosły drzewa lub krzewy i który domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu. Kluczowego znaczenia dla właściwego rozstrzygania w przedmiocie możliwości ewentualnego nałożenia administracyjnej kary pieniężnej nabiera więc zawsze prawidłowe ustalenie, kto władał i był rzeczywistym posiadaczem nieruchomości w momencie usunięcia drzew. Tylko posiadacz nieruchomości może ponosić odpowiedzialność administracyjną za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia. Skoro bowiem nikt inny, oprócz posiadacza nieruchomości, nie mógłby uzyskać zezwolenia na usunięcie drzew, to oczywiście również nikt inny nie może ponosić odpowiedzialności za ich usunięcie bez zezwolenia. Na podstawie ustawy o ochronie przyrody odpowiedzialność za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia ponosi posiadacz nieruchomości, gdyż tylko od niego ustawa wymaga zezwolenia na ich usunięcie. Pogląd ten znalazł aprobatę w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2004 r. IV SA 193/2003, wyrok WSA w Krakowie z 7 czerwca 2004 r. II SA/Kr 3140/00). Odpowiedzialność w tego rodzaju sprawach została zobiektywizowana, a do jej poniesienia wystarczy samo wykazanie związku przyczynowego pomiędzy działaniem określonego podmiotu będącego faktycznym posiadaczem nieruchomości, a zniszczeniem drzew lub krzewów. Takiego związku przyczynowego w rozpoznawanej sprawie pomiędzy działaniem faktycznego posiadacza nieruchomości, a usunięciem drzew lub krzewów, nie można ustalić. Za usunięcie drzew odpowiedzialna jest Spółka która nie była i nie jest posiadaczem nieruchomości, zatem administracyjna kara pieniężna w sposób oczywisty nie mogła zostać wymierzona Spółce. Nie mogła być ona uznana za podmiot który mógłby uzyskać zezwolenie na usunięcie drzew. Spółka, jako podmiot któremu nie przysługiwał żaden tytuł do nieruchomości, jest zwolniona z odpowiedzialności za delikt administracyjny. Ewentualni sprawcy zamachu na cudzą własność mogą natomiast ponosić odpowiedzialność karną oraz cywilną odpowiedzialność odszkodowawczą za spowodowane swoim działaniem szkody w cudzym majątku. W skardze na opisaną wyżej decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie J.M. działając w imieniu własnym i syna T.M. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji podnosząc, że decyzję te wydano z rażącym naruszeniem prawa oraz, że powodują szkodę dla Gminy [...] poprzez uszczuplenie wpływów budżetowych w znacznych rozmiarach (ok. [...] mln zł). Według skarżącego, pomimo, iż właścicielem działek nr [...] są Miejskie Wodociągi i Kanalizacja Spółka z o.o. w [...], to Spółka ta nie wystąpiła do Wójta Gminy [...] o pozwolenie na wycinkę drzew z tych działek i usunęła je bez wymaganego prawem zezwolenia, co organy obu instancji zataiły. Skarżący wyraził pogląd, że Wójt Gminy [...] wydając Spółce zezwolenie na wycinkę [...] drzew bez ustalenia opłat za ich wycięcie, popełnił przestępstwo, zaś decyzje administracyjne zezwalające na usunięcie drzew zostały wyeliminowane z obrotu prawnego ponieważ były nieważne z mocy prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. W dniu [...] r. na rozprawie skarżący oświadczył, że popiera skargę i wnosi o zobowiązanie Wójta Gminy [...] do wyegzekwowania od Miejskich Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. w [...] opłat za bezprawne wycięcie drzew na działkach [...] obręb [...] oraz [...] obręb [...], a także za bezprawne wycięcie drzew na pozostałych działkach w drugiej połowie [...]r. J.M. oświadczył, że swój interes prawny wywodzi z art. 21 ust. 2 pkt 24 lit. f i g i art. 29 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji. Skarżący złożył także wniosek o zwrot kosztów postępowania w sprawie, w tym wpisu sądowego i kosztów dojazdu do Sądu i z powrotem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana - stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - pod kątem zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że decyzja prawa nie narusza. Na wstępie należy podkreślić, że sprawa dotycząca umorzenia postępowania z wniosku o naliczenie Miejskim Wodociągom i Kanalizacji Spółce z o.o. w [...] opłat za wycięcie drzew była już przedmiotem kontroli tut. Sądu. Zaskarżona decyzja została wydana wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 545/08 uwzględniającego poprzednią skargę, choć nie z przyczyn w niej podniesionych, lecz dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. Powodem uwzględnienia poprzedniej skargi było naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz przez Wójta Gminy [...] przepisów prawa procesowego, tj. art. 105 § 1 kpa, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, wydanie przez organ I instancji postanowienia o umorzeniu postępowania stanowiło rażące naruszenie prawa (art. 105 § 1 kpa) zaś utrzymanie w mocy takiego postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze również rażąco naruszyło prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych względów Sąd stwierdził nieważność obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W związku z powyższym w pierwszej kolejności należało zbadać, czy uwagi i wskazania Sądu wyrażone w wyroku z dnia [...] r. zostały zrealizowane. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. wykazała, że organy uwzględniły uwagi i wytyczne Sądu. Zarówno organ I jak i organ II instancji orzekły, w formie decyzji, o umorzeniu postępowania wywołanego wnioskiem J.M.. Sąd nie mógł uwzględnić zarzutu skargi kwestionującego stanowisko organów o nieposiadaniu przez skarżących statusu strony w sprawie naliczenia Miejskim Wodociągom i Kanalizacji Spółce z o.o. z siedzibą w [...] opłat za korzystanie ze środowiska związanych z wycięciem drzew. Należy podkreślić, że o niezasadności w/w zarzutów rozstrzygnął już w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 545/08. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że w toczącym się postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem J.M. zaistniały przesłanki podmiotowo-przedmiotowe uzasadniające umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości na mocy art. 105 § 1 kpa. Sąd zauważył, że "Legitymację strony należy oceniać według treści art. 28 k.p.a., zgodnie z którym, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie interesu prawnego podmiotu uczestniczącego w postępowaniu administracyjnym, następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. W pojęciu interesu prawnego mieszczą się uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Innymi słowy, wnoszący żądanie ma interes prawny, jeżeli opiera to żądanie na konkretnej normie prawnej. (...) W rozpoznawanej sprawie Kolegium prawidłowo zatem ustaliło w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. w zw. z art. 84 i art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, że skarżący J.M. nie posiadał przymiotu strony. Dlatego postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego należało jako bezprzedmiotowe umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania jest wyłącznie podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Nie może natomiast być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot np. ten, na którego gruncie rosły drzewa i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu." W związku z prawomocnym przesądzeniem powyższej kwestii, ponowne formułowanie zarzutów w tym zakresie musiało być uznane za prawnie nieskuteczne, a to ze względu na to, iż powołane rozstrzygnięcie stało się wiążące dla organu jak i obecnego składu orzekającego (art. 153 p.p.s.a.). Tożsamo należy ocenić również legitymację procesową w zakończonym postępowaniu administracyjnym współskarżącego T.M.. Na rozprawie w dniu [...] r. J.M. oświadczył, że swój interes prawny wyprowadza z art. 21 ust. 2 pkt 24 lit. f i g i art. 29 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W myśl art. 21 ust. 2 pkt 24 lit. f i g tej ustawy, w publicznie dostępnych wykazach zamieszcza się dane z zakresu ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody o wnioskach o wydanie zezwolenia i o zezwoleniach na usunięcie drzew lub krzewów (lit. f) oraz o decyzjach o wymiarze administracyjnych kar pieniężnych za: - zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności, - usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, - zniszczenie drzew, krzewów lub terenów zieleni spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych (lit. g). Natomiast art. 29 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) stanowi, że każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Powołane regulacje nie dają skarżącym legitymacji procesowej do uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu dotyczącym usunięcia drzew przez inny podmiot, niezależnie od tego, czy usunięcie nastąpiło w oparciu o posiadane zezwolenie, czy też pomimo jego braku. Postanowienia art. 21 ust. 2 pkt 24 w/w ustawy skierowane są do organów, nakładając nań obowiązek umieszczania określonych informacji w odpowiednich wykazach. Natomiast prawo do składania uwag i wniosków wynikające z treści art. 29 ustawy również nie daje wszystkim członkom społeczności statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Prawo składania uwag i wniosków dotyczy jedynie postępowań wymagających udziału społeczeństwa i z istoty tego przepisu wynika, że obejmuje on swoją mocą te osoby, które nie posiadają interesu prawnego, bowiem wówczas byłyby one stronami danego postępowania administracyjnego. Potwierdzają to konkretne – specjalne - regulacje procesowe dotyczące udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji opisane w rozdziale 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uznając zarzuty skargi za niezasadne i nie dostrzegając z urzędu uchybień przepisom prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł o oddaleniu skargi. Zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania nie było możliwe z uwagi na to, że skarga nie została uwzględniona (art. 200 p.p.s.a.).