II SA/Sz 910/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzania ścieków do instalacji oczyszczania ścieków I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne w pkt 1 , II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w S. (dalej w skrócie: "ZWIOŚ w S.") zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 1688 ze zm.), skierowanym do A. K. P. Zarządu "W. Z." Spółka z o.o. w G., zarządził : 1. Niewprowadzanie ścieków dowożonych do instalacji oczyszczania ścieków w miejscowości B. do czasu dostosowania warunków eksploatacji punktu zlewnego na terenie oczyszczalni ścieków do wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 17 października 2002 r. w sprawie warunków wprowadzania nieczystości ciekłych do stacji zlewnych (Dz. U. Nr 188, poz. 1576). 2. Przestrzeganie pkt 2 ppkt e) decyzji Starosty [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r., znak: [...] w zakresie dopuszczalnych stężeń wskaźników zanieczyszczeń w ściekach oczyszczonych. Termin przesłania pisemnej informacji o podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu ww. naruszeń, organ wyznaczył na dzień [...] W uzasadnieniu ww. zarządzenia, organ wyjaśnił, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej od [...] do [...] r. w "W. Z." Spółka z o.o. w G., na terenie oczyszczalni ścieków w miejscowości B., stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W trakcie oględzin terenu, na którym znajduje się instalacja do oczyszczania ścieków w miejscowości B., przeprowadzonych 20 kwietnia 2018 r. stwierdzono, że istniejący punkt zlewny nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 17 października 2002 r. w sprawie warunków wprowadzania nieczystości ciekłych do stacji zlewnych (Dz. U. Nr 188, poz. 1576). Nadto kontrola wykazała, że Spółka wykonywała badania ścieków oczyszczonych z wymaganą częstotliwością i w wymaganym zakresie wskaźników zanieczyszczeń określonych warunkami decyzji Starosty [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] r., znak: [...] Analiza wykonanych badań próbek ścieków wykazała przekroczenia dopuszczalnych stężeń wskaźników zanieczyszczeń określonych w pkt 2 ppkt e) pozwolenia wodnoprawnego. "Wodociągi Z." Spółka z o.o. w G., reprezentowane przez pełnomocnika będącego adwokatem, wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. zarządzenie pokontrolne ZWIOŚ w S., wnosząc o jego uchylenie w zakresie pkt 1. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Kwestionowanemu zarządzeniu Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 1688 ze zm.) poprzez wskazanie w pkt 1 pouczenia zawartego w zarządzeniu pokontrolnym, że nie nałożono na kontrolowaną jednostkę organizacyjną żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinna realizować z mocy prawa lub posiadanych decyzji administracyjnych, pomimo że przedmiotowe zarządzenie pokontrolne jest niewątpliwie indywidualnym aktem administracyjnym o charakterze władczym, nakładającym na skarżącego dodatkowe obowiązki; 2) art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez brak sprecyzowania w pkt 1 zarządzenia pokontrolnego stwierdzonych przez organ naruszeń, które to naruszenia powinny być wskazane na tyle dokładnie, aby nie było wątpliwości odnośnie tego, jakie działania winien podjąć przedsiębiorca, aby doprowadzić do ich wyeliminowania. W uzasadnieniu skargi, strona skarżąca podniosła, że zasadniczym uchybieniem zarządzenia pokontrolnego w zaskarżonym zakresie pkt 1 jest brak sprecyzowania w sentencji tego aktu stwierdzonych przez organ naruszeń. Naruszenia te powinny zostać wskazane na tyle dokładnie, aby nie było wątpliwości co do tego, jakie działania winien podjąć przedsiębiorca, aby doprowadzić do ich wyeliminowania. Nadmierna ogólnikowość sformułowania pkt 1 zarządzenia doprowadziła do sytuacji, w której dokładnie nie wiadomo, jakim to konkretnie obowiązkom Spółka uchybiła, i jakie w rezultacie powinna podjąć czynności naprawcze. Jasnej odpowiedzi na te pytania nie daje ani sentencja zarządzenia, ani jego uzasadnienie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wskazał, że w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego odnośnie do pkt 1 zostały wymienione te wymagania, do których skarżąca powinna dostosować punkt zlewny, aby jego eksploatacja odbywała się zgodnie z przepisami prawa. Organ formułując punkt 1 zarządzenia pokontrolnego i jego uzasadnienie wziął pod uwagę, że skarżąca prowadząc działalność związaną z eksploatacją wielu oczyszczalni ścieków jest obowiązana znać przepisy ochrony środowiska oraz obowiązki, które powinna realizować z mocy prawa lub posiadanych decyzji administracyjnych. Skarżąca wprowadzając ścieki dowożone ma obowiązek zapewnić: pomiar objętości dowożonych nieczystości ciekłych, hermetyczny zrzut nieczystości ciekłych oraz separowanie zanieczyszczeń stałych - elementy wymienione w pkt 1 uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego. Istniejący punkt zlewny nie posiada urządzeń zapewniających hermetyczny zrzut ścieków oraz pomiar objętości ścieków dowożonych. Ścieki dowożone wprowadzane są do otwartego wybetonowanego zbiornika w ziemi, w którym zainstalowano kratę koszową, której stan i usytuowanie w otwartym punkcie zlewnym nie zapewnia w wystarczającym zakresie separowania zanieczyszczeń stałych. W zarządzeniu pokontrolnym organ jednoznacznie wskazał jakie warunki powinna obecnie spełniać stacja zlewna, jednocześnie przywołując § 3 ww. rozporządzenia będący przepisem prawa, z którego obowiązek spełnienia tych warunków wynika. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem skargi jest zarządzenie pokontrolne organu inspekcji ochrony środowiska w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 1688), na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (ust. 2). Nie budzi wątpliwości prawo skarżącej Spółki do poddania kontroli sądowoadministracyjnej kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego. Mimo, że zarządzenie to nie jest decyzją administracyjną, nie można mu odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", ponieważ ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08, opubl. w ONSAiWSA 2010/5/86). Sądowa kontrola prowadzona jest pod względem zgodności tego aktu z prawem. Dokonując kontroli zaskarżanego aktu w wyżej wskazanym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż za chybiony uznać należy zarzut podniesiony w jej pkt 1. Pomijając fakt, że zarzut ten dotyczy pouczenia zaskarżonego zarządzenia, to wyjaśnić można, iż w sprawie nie jest istotne czy nałożone na stronę skarżącą zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym obwiązki są nowe, czy też nie. Zgodzić można się z organem, że skoro obowiązki te wynikają z przepisów prawa a strona skarżąca zobowiązana jest prowadzić działalność w zgodzie z tymi przepisami, to w takim rozumieniu nie są to obowiązki nowe. Z drugiej strony skoro strona skarżąca nie wypełniała tych obowiązków, to nakazanie ich wykonania jest dla niej nową okolicznością. W każdym razie nie ulega wątpliwości, że strona skarżąca powinna prowadzić swoją działalności zgodnie z uregulowaniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 17 października 2002 r. w sprawie warunków wprowadzania nieczystości ciekłych do stacji zlewnych (Dz. U. Nr 188, poz. 1576), czego w zasadzie strona skarżąca nie kwestionuje. Jej zdaniem, jednak pkt 1 zarządzenia pokontrolnego nie wskazuje w sposób precyzyjny jakie czynności powinna wykonać aby wyeliminować stwierdzone uchybienia i doprowadzić do zgodności z przepisami ww. rozporządzenia. I ten zarzut, zdaniem Sądu, zasługuje na uwzględnienie. Wskazać zatem należy, że z art. 11 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wynika, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Protokół podpisują inspektor i kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (ust. 2). W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może: 1) wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest niewątpliwie aktem o charakterze władczym organu administracji publicznej, nakładającym na adresata określone obowiązki. Nie jest to jedynie przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska (zob. wyrok z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 789/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak poinformowania o jego wykonaniu został obwarowany sankcją karną. Z tej przyczyny, do zarządzenia pokontrolnego, w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia, należy przykładać taką samą miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane i jakie działania powinien podjąć, aby prawidłowo wykonać nakaz wynikający z zarządzenia i jednocześnie nie narazić się na odpowiedzialność karną. Z drugiej strony właściwe sformułowanie w zarządzeniu pokontrolnym treści obowiązku ułatwi organowi kontrolującemu weryfikację, czy obowiązek ten został prawidłowo wykonany. Z treści art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wynika również, że zarządzenie pokontrolne wydawane jest "na podstawie ustaleń kontroli". Oznacza to, że nakazanie podmiotowi będącemu adresatem zarządzenia podjęcia określonych działań, musi być poprzedzone przeprowadzeniem kontroli zakończonej stosownym protokołem, w którym szczegółowo opisano stwierdzone naruszenia oraz sposób ich usunięcia. Protokolarnie ustalony stan faktyczny powinien następnie znaleźć się w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego a zarządzone nakazy odzwierciedlać stwierdzone uchybienia. W rozpoznawanej sprawie podpisany w dniu [...] r. protokół kontroli nie został sporządzony w taki sposób aby mógł stanowić podstawę nałożenia na stronę skarżącą obowiązków, o których mowa w pkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. W jego treści nie opisano jakich wymagań nie spełnia należąca do strony skarżącej instalacja do oczyszczania ścieków w miejscowości B.. Zdaniem Sądu, nie jest dopuszczalne wskazanie naruszeń poprzez podanie treści przepisu aktu prawnego określającego wymagania jakie powinny spełniać stacje zlewne. W protokole, a następnie w zarządzeniu pokontrolnym, przywołano § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wprowadzania nieczystości ciekłych do stacji zlewnych, zgodnie z którym stacje zlewne zapewniają: pomiar objętości dowożonych nieczystości ciekłych, hermetyczny zrzut nieczystości ciekłych oraz separowanie zanieczyszczeń stałych. W protokole nie opisano, którego lub których z wyliczonych w tym przepisie wymagań nie spełnia kontrolowany punkt zlewny. W takiej sytuacji nie jest jasne jakie czynności podjąć ma strona skarżąca aby dostosować warunki eksploatacji punktu zlewnego na terenie oczyszczalni ścieków do wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wprowadzania nieczystości ciekłych do stacji zlewnych. W rezultacie wydane zarządzenie pokontrolne nie odpowiada wymaganiom, które powinien spełniać władczy akt organu administracji publicznej. Dodatkowo Sąd wskazuje, że odpowiedź na skargę nie jest pismem procesowym wiążącym dla strony (nie jest też aktem władczym). Nadto redagowanie odpowiedzi na skargę następuje już po wydaniu władczego zarządzenia pokontrolnego i nie może prowadzić do wypełnienia luki braku należytego sformułowania i uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego. Z powołanych wyżej przyczyn Sąd - na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. – uchylił zaskarżony pkt 1 zarządzenia pokontrolnego. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.