II SA/Sz 921/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia J. K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r. Nr 267 z późn. zm.) oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. Nr 1409 z późn. zm.), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...]r., znak: [...], wymierzające J. K. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego, usytuowanego przy ul. [...] w R., na działce nr [...], w wysokości [...]zł, którego był inwestorem. Wnosząc o uchylenie postanowienia wydanego przez organ powiatowy, J. K. wskazał na złożone przez siebie, w toku postępowania, wyjaśnienia o zawarciu w dniu [...]. ugody sądowej z byłą żoną M. K., na mocy której ww. nieruchomość stała się wyłączną własnością byłej żony. Do akt postępowania złożył dokument ww. ugody sądowej. Zdaniem skarżącego, skoro w dniu wydania zaskarżonego postanowienia nie był on właścicielem tej nieruchomości oraz nie użytkował jej, to utracił "legitymację bierną" do nałożenia na niego kary. Odnosząc się do powyższych argumentów zażalenia organ II instancji wskazał na dokonane w toku postępowania ustalenia, z których wynika, iż J. K. uzyskał w dniu [...]. decyzję nr [..] Starosty Powiatowego w C. (znak: [...]), o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującą budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego, częściowo podpiwniczonego z poddaszem użytkowym i garażem, wraz z zewnętrzną instalacją gazową i wewnętrzną energetyczną linią zalicznikową oraz zagospodarowaniem terenu działki nr ew. [...], położonej w R. przy ul. J. [...] - kategoria obiektu budowlanego: I. W ww. decyzji inwestor został zobowiązany do zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. W dniu 6 września 2011 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w C. złożone przez J. K. zgłoszenie zakończenia budowy i przystąpienia do użytkowania ww. budynku mieszkalnego. Ponieważ przedłożone zgłoszenie było niekompletne organ I instancji, pismem z dnia 13 września 2011 r., na podstawie art. 57 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wezwał inwestora – J. K. - do jego uzupełnienia w określonym terminie. Jak wynika z adnotacji zamieszczonej przez inwestora na ww. wezwaniu, odebrał on z organu powiatowego dokumenty złożone w dniu 6 września 2011r. w celu ich uzupełnienia, lecz braków tych nie uzupełnił. Pismem z dnia 17 lutego 2015 r., adresowanym do PINB w C., J. K. wniósł o przeprowadzenie kontroli budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w R., który - jak stwierdził - od dłuższego czasu jest zamieszkany. Na skutek ww. pisma Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. przeprowadził w dniu [...] r. kontrolę budowy oraz kontrolę w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku. Kontrolę przeprowadzono w obecności M. K. - właścicielki ww. nieruchomości oraz kierownika budowy tech. bud. A. K., a dokonane ustalenia opisano w protokole kontroli. Pomimo skutecznego doręczenia zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli inwestor w niej nie uczestniczył. Z dokonanych ustaleń wynika, że budowa budynku mieszkalnego prowadzona była na podstawie decyzji Starosty M. nr [...] z dnia [...]r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. K. pozwolenia na budowę. Budynek jest w stanie zamkniętym, posiada podłączoną zewnętrzną instalację gazową ziemną, zewnętrzną instalację kablową energetyczną oraz zewnętrzną instalację wodno - kanalizacyjną. Teren działki jest zagospodarowany. W zasobach PINB brak jest dokumentów świadczących o skutecznym zakończeniu budowy ww. budynku. Właścicielem ww. nieruchomości nr [...] w R. na mocy ugody sądowej z dnia [...]r. sygn. akt VI Ns 426/13, jest M. K. (była żona inwestora), która oświadczyła do protokołu z oględzin, że od 2011 roku budynek zamieszkiwał J. K. i użytkował ww. budynek mieszkalny do sierpnia 2013 r., a po tym okresie zamieszkuje w nim (użytkuje) właścicielka wraz z rodziną. Inspektor kontrolujący ww. nieruchomość potwierdził fakt użytkowania pomieszczeń ww. budynku mieszkalnego, spisując stosowny protokół z czynności kontrolnych. Po ustaleniu powyższego, PINB w C. wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 5 maja 2015 r. na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na inwestora J. K. karę z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego w wysokości [...] zł. Przedstawiając sposób wliczenia powyższej kwoty organ I instancji wskazał, iż ww. obiekt zakwalifikowano (zgodnie z udzielonym w dniu [...]. pozwoleniem na budowę) do kategorii I: budynki mieszkalne jednorodzinne, o współczynniku kategorii obiektu (k) wynoszącym 2,0 i o współczynniku wielkości obiektu (w) wynoszącym 1,0. Zatem kara z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku stanowi iloczyn: 10 x s x k x w = 10 x 500 x 2,0 x 1,0 = 10 000 zł gdzie s - to stawka opłaty (art. 59f ust. 2 ustawy Prawo budowlane - Dz. U. z 2013 r. Nr 1409 ze zm.) = 500złx10' k - to współczynnik kategorii obiektu (załącznik do ustawy - jak wyżej) - kat. I (budynki mieszkalne jednorodzinne) wynoszący 2.0 w - to współczynnik wielkości obiektu- 1,0. Rozpatrując zażalenie organ II instancji stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zasadne i zgodne z prawem. Na podstawie zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, iż fakt przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku jest bezsporny. Świadczą o tym zebrane w sprawie dowody, oświadczenie inwestora oraz właścicielki nieruchomości – M. K., która go użytkuje w sposób trwały wraz z rodziną od miesiąca sierpnia 2013 r. Z akt sprawy wynika też, że wcześniej, w 2011 r., do jego użytkowania przystąpił inwestor J. K. Zawiadomienie inwestora J. K. z dnia [...] r. o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania ww. budynku mieszkalnego, do uzupełnienia którego został zobowiązany przez organ powiatowy pismem z dnia 13 września 2011 r., stało się bezskuteczne, bowiem zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 12 lutego 2008r. sygn. II OSK 2043/06 " Uzupełnienie braków zawiadomienia otwiera dla organu termin do wniesienia sprzeciwu, zaś niewykonanie tego wezwania powoduje, że zawiadomienie staję się bezskuteczne, co oznacza, iż prawnie powstaje taka sytuacja, jak gdyby w ogóle nie zostało ono dokonane." Inwestor winien po uzupełnieniu wymaganych dokumentów ponownie dokonać zawiadomienia, czego nie uczynił, czyli nie nastąpiło formalne zakończenie budowy w sposób przewidywany w art. 54 ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie nie upłynął też pięcioletni okres przedawnienia, określony przepisami art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej (Dz.U. z 2015r. Nr 613 z późn. zm.). Wysokość kary została naliczona prawidłowo. Szczegółowe określenie powierzchni budynku, która jest użytkowana, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż dla powierzchni poszczególnych pomieszczeń jak i całego przedmiotowego obiektu, stosuje się jeden współczynnik wielkości obiektu wynoszący 1,0. W świetle przepisów ustawy Prawo budowlane podmiotem zobligowanym do przestrzegania przepisów dotyczących prowadzenia i zakończenia inwestycji jest inwestor. W przedmiotowej sprawie, zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, inwestorem jest J. K. Ugoda sądowa z dnia [...] r., na mocy której właścicielem przedmiotowej nieruchomości została była żona inwestora M. K., nie stanowi o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., o którym mowa w art. 40 ustawy Prawo budowlane, na jej rzecz. Zgodnie z ww. przepisem organ, który wydał decyzję określoną w art. 28 (ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę), jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Inwestor nie przedłożył do akt sprawy decyzji o której mowa wyżej. Zatem argumenty skarżącego dotyczące błędnego ustalenia adresata zaskarżonego postanowienia, nakładającego karę z tytułu nielegalnego użytkowania ww. budynku na J. K. zamiast na M. K., nie mogą zostać uwzględnione w prowadzonym postępowaniu. Powyższe postanowienie J. K. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez uznanie go za inwestora w świetle przepisów prawa budowlanego, pomimo przejścia prawa własności nieruchomości na byłą żonę – M. K., która przedmiotową nieruchomość użytkuje. Podnosząc powyższe argumenty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnił też iż była żona była świadoma faktu braku pozwolenia na użytkowanie, ponieważ kierownikiem budowy był jej wujek. Odpowiadając na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym uwzględnienie skargi, którego skutkiem jest wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje tylko w sytuacji, gdy zaskarżony akt narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też, poprzez naruszenie prawa, daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 p.p.s.a.). Dokonana według wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia nie dała podstaw do stwierdzenia, iż wydane ono zostało z naruszeniem prawa. Podnoszony przez skarżącego argument, iż skoro obecnie nie jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to nie może być adresatem postanowienia o wymierzenie kary, o której stanowi art. 57 ust.7 Prawa budowlanego, jest nietrafny i wobec tego bezskuteczny. W niniejszej sprawie kwestia przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na który to skarżący - jako inwestor – uzyskał w dniu [...] r., decyzję o pozwoleniu na budowę, z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego jest bezsporna. Sporna jest jedynie kwestia kto – w świetle art. 57 ust. 7 Prawa Budowlanego - winien być obciążony karą z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem powyższego przepisu: inwestor, któremu wydano pozwolenie na budowę czy jego aktualny właściciel, który też obiekt ten użytkuje. Powyższa kwestia jest jednoznacznie rozstrzygnięta w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. I tak np. w wyroku z dnia 25 września 2011 r. sygn. II OSK 655/13, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż wprawdzie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wynika wprost, kogo ma obciążać nałożenie kary, jednakże z przepisów Prawa budowlanego (art. 18 ust. 1 pkt 4, art. 56, 57, art. 59 ust. 7) wynika, że to inwestor jest odpowiedzialny za prawidłowy przebieg procesu budowlanego. Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor i to na nim spoczywa obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Tylko inwestor może zatem ponieść określoną w ustawie odpowiedzialność za fakt przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Wskazać należy, że przesłanką nałożenia kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest stwierdzenie samego faktu przystąpienia do użytkowania obiektu bez prawidłowego zgłoszenia lub przed uzyskaniem pozwolenia. Nie ma podstawy prawnej do nakładania na organ obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy inwestorowi można przypisać winę za naruszenia prawa. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. w wyroku z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. II SA/Rz 868/13 stwierdził, iż adresatem art. 57 ust. 7 prawa budowlanego jest zawsze inwestor, niezależnie od tego jaki podmiot faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 204/11 oraz WSA w S. w wyroku z dnia 19 października 2010 r. sygn. II SA/Sz 727/10. Bezsporne jest w sprawie, iż pozwolenie na budowę uzyskał skarżący. Był więc inwestorem. Ten status przysługuje mu przez cały okres budowy, której formalnym zakończeniem jest zgłoszenie organowi jej zakończenia i przyjęcie tego zgłoszenia lub udzielenie inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Pozwolenie na budowę i wynikający z niego status inwestora może być przeniesiony na inną osobę w trybie art. 40 Prawa budowlanego. Wówczas to na tę osobę przechodzą wszystkie prawa i obowiązki inwestora. Dopóki to nie nastąpi, to inwestora, czyli osobę, którą wskazuje decyzja o pozwoleniu na budowę, obciążają wszystkie prawa i obowiązki inwestora oraz wynikająca z tego odpowiedzialność z art. 57 ust.7 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy należało uznać, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś wniesiona skarga okazała się nieuzasadnioną, wobec czego podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.