II SA/Sz 927/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia r. nr w sprawie odmowy przyznania A. K. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad matką E. A.. Według ustaleń organu, Burmistrz decyzją z dnia [...] r. przyznał A. K. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką E. A., w okresie od dnia [...] r. na czas nieokreślony. W dniu [...] r. A. K. wystąpiła do Burmistrza z wnioskiem o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką przedkładając orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] r., zaliczające E. A. do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Z orzeczenia wynika, ze niepełnosprawność matki wnioskodawczyni istnieje od [...] r. oraz to, że jest ona niezdolna do pracy oraz wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Kolegium przytaczając treść art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazało, że jednym z kryteriów przyznania świadczenia jest kryterium dochodowe, które A. K. spełnia, albowiem dochód na osobę w jej trzyosobowej rodzinie (wnioskodawczyni, jej małoletnia córka M. K. oraz matka E. A.) jest niższy od kryterium dochodowego wskazanego w art. 5 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wynoszącego [...] zł, albowiem stanowi kwotę [...] zł. Podstawę odmowy przyznania wnioskodawczyni specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi jednak niespełnienie przez nią warunku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ze względu na to, że E. A. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia [...] r., organ zmuszony był ocenić, czy A. K. od tej daty zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad matką. Z ustaleń organu wynikało, że wnioskodawczyni od dnia [...] r. pozostawała bez pracy, natomiast od dnia [...] r. do [...] r. była osobą bezrobotną, zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy. Ze względu na przyznanie od dnia [...] r. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, od [...] r. A. K. utraciła status osoby bezrobotnej decyzją Starosty z dnia [...] r. W związku z tymi ustaleniami organ stwierdził, że wnioskodawczyni od czasu wygaśnięcia stosunku pracy z dniem [...] r. nie podejmowała zatrudnienia, a zatem rezygnacja z zatrudnienia nie była spowodowana niepełnosprawnością matki. Kolegium wskazało, że kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest wykładnia pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zdaniem organu wykładnia dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa, albowiem za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności należy uznać osobę, która zrzekła się tego zatrudnienia dobrowolnie w celu sprawowania opieki. Regulacja art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych uregulowała to zagadnienie odmiennie od przepisu art.17 powołanej ustawy, dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego, gdzie warunkiem jest niepodejmowanie zatrudnienia w związku z opieką nad chorym członkiem rodziny. W przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy zakończeniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a podjęciem się opieki nad osobą niepełnosprawną, wymagająca bezpośredniej stałej opieki. W ocenie Kolegium, A. K. nie mogła zostać uznana za osobę, która z własnej woli zrezygnowała z pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawna w stopniu znacznym matką. A. K. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się przywrócenia jej uprawnień do świadczenia związanego z opieką nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu skargi podała, że w celu sprawowania opieki nad chorą matką przeniosła się ze Stepnicy, gdzie zamieszkiwała z partnerem T. K. oraz córką M., do P.. Dla chorej mamy zrezygnowała z poszukiwania zatrudnienia, bowiem nie była w stanie pogodzić zatrudnienia i opieki, tym bardziej, że mama jest osobą leżącą i wymaga stałej opieki. Do połowy [...] r. opiekę sprawował brat skarżącej R. A., który w dniu [...] r. zmarł. Skarżąca przedstawiła w skardze obszernie, na czym polega jej opieka nad chorą matką oraz wskazała na jej bardzo trudne warunki mieszkaniowe, albowiem lokal, w którym zamieszkuje wraz z matką nie jest wyposażony w łazienkę i toaletę oraz ogrzewany jest piecami kaflowymi. A. K. nie zgodziła się z twierdzeniem organu jakoby nie należało się jej świadczenie, gdyż nie zrezygnowała z pracy. W jej odczuciu zrezygnowała, gdyż w rozumieniu definicji bezrobotnego zawartej w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie, albo innej pracy zarobkowej. Ostatnią pracę utraciła z powodu likwidacji jej stanowiska pracy, natomiast od Urzędu Pracy nie otrzymała żadnej oferty pracy lub propozycji przekwalifikowania lub szkolenia. W ocenie skarżącej, osoba poszukująca pracy nie może być gorzej traktowana niż osoba pracująca i takie traktowanie jest dyskryminacją tych osób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tak ustalone kompetencje sądu administracyjnego sprawiają, że sąd ten nie może żadnych uprawnień przyznawać, zabierać czy przywracać, jak tego oczekuje skarżąca. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i procesowym, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zatem zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą należało uchylić, by umożliwić organom administracji publicznej ponowne rozpoznanie sprawy zgodnie z wytycznymi zawartymi w niniejszym wyroku, co wprost wynika z art. 153 P.p.s.a. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w której odmówiono skarżącej A. K. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką E. A.. Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego uregulowane zostało w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), który dodano do ustawy z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548). W wyniku powołanej nowelizacji wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy jako nowe świadczenie występujące obok świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie dokonano wskazania kryteriów specjalnego zasiłku opiekuńczego i istotnej zmiany kryteriów przyznania dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że matka skarżącej na mocy orzeczenia z dnia [...] r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności (który to stopień datuje się od dnia [...] r.) ze wskazaniem, że zachodzi konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, jak również, że skarżąca jest osobą zobowiązaną do alimentacji, zaś dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kryterium dochodowego warunkującego przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Natomiast spór budzi okoliczność, czy organy obu instancji w sposób prawidłowy uznały, że skarżąca nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką. W ocenie Sądu, w tej mierze, organy niewłaściwie oceniły stan faktyczny przedmiotowej sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego. Lektura uzasadnień zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, prowadzi do wniosku, że Burmistrz [...] i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ustalając spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, skupiły się w zasadzie na ostatnim okresie pozostawania skarżącej w zatrudnieniu. W ich ocenie okoliczność, że ostatni stosunek pracy ustał w wyniku wygaśnięcia stosunku pracy przesądza o tym, że rezygnacja z zatrudnienia nie była związana z koniecznością sprawowania opieki nad chorą matką. Abstrahując od tego, że art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uzależnia spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia od ustania zatrudnienia w określonym prawem trybie, tak więc sam sposób zakończenia stosunku pracy, nie może przesądzać o tym, że wolą skarżącej nie była rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad matką, to należy wskazać, że organy orzekające pominęły kluczowe elementy stanu faktycznego sprawy jakie powstały po ustaniu zatrudnienia skarżącej. Organy dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie mogą poprzestawać tylko na ustaleniu okoliczności sposobu utraty ostatniego zatrudnienia, ale również obowiązane są do wzięcia pod uwagę i innych okoliczności, które mogą warunkować spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Co więcej, zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy, nieuprawnione jest także ograniczenie się organów do badania wyłącznie faktu ostatniego zatrudnienia strony, skoro ciąży na nich obowiązek orzekania według stanu faktycznego istniejącego na dzień wydania decyzji. Jak wynika z akt sprawy oraz wyjaśnień zawartych w skardze, skarżąca po ustaniu zatrudnienia zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna oraz podjęła stosowne działania mające na celu uzyskanie świadczenia związanego ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Nie miała uprzednio wiedzy o tym, że może się o takie świadczenie ubiegać, oraz że podstawą jego przyznania jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności jej matki. W wyniku podjętych działań matka skarżącej otrzymała orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności w dniu 7 grudnia 2010 r., natomiast A. K. od [...] uzyskała świadczenie pielęgnacyjne, które Burmistrz przyznał jej decyzją z dnia [..] r. Z dniem [...] r. skarżąca, w związku z uzyskaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, decyzją Starosty utraciła status bezrobotnego. Świadczenie to, z uwagi na nowelizację ustawy o świadczeniach rodzinnych, wygasało z dniem [...] r., natomiast skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w ramach kontynuowania sprawowanej opieki w dniu [...] r. Powyższe okoliczności nie zostały w ogóle rozważone przez organy, z wyjątkiem rozważań dotyczących wykładni pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", w kontekście spełnienia przesłanki do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi o naruszeniu art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Tymczasem pominięcie faktu przyznania w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego jak i status osoby bezrobotnej w okresie bezpośrednio poprzedzającym przyznanie świadczenia, przesądza o dokonaniu nieprawidłowej oceny spełnienia powyższej przesłanki, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie zasługuje na akceptację stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia". W ocenie Sądu, powyższą przesłankę należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy jak i wartości wynikające z Konstytucji. Tymczasem tą wartością konstytucyjną jak i tym celem ustawy jest ochrona i opieka nad osobą niepełnosprawną. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Tak więc, przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach służy zachowaniu ciągłości uzyskiwania świadczeń w ramach kontynuowania udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej, a tym samym, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób sugerowany przez Kolegium, prowadziłoby do wniosku, że wnioskodawczyni chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musiałaby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, uciekać się do działań polegających na zatrudnieniu się, co z kolei związane byłoby z zaniechaniem opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek zatrudnienia w celu ponownego zajęcia się opieką nad osobą niepełnosprawną. Dokonywanie interpretacji wymuszającej takie działania nie daje pogodzić się z założeniem o racjonalności ustawodawcy, gdyż taki sposób wykładni nie służy dobru osoby niepełnosprawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 408/13 podkreślił, że "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna" (wyrok dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", nie mniej jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw nabytych jak i zasady sprawiedliwości społecznej. Osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Fakt przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym, wyczerpuje bowiem przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak więc związku przyczynowego nie należy upatrywać, jak to czynią organy, w powiązaniu z ostatnim zatrudnieniem skarżącej, lecz w nabyciu - na podstawie decyzji - prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 10 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 523/13, zgodnie z którym osoby, które w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (tj. przed [...] r.) nie podejmowały zatrudnienia lub zrezygnowały z zatrudnienia i przyznano im świadczenie pielęgnacyjne, nabyły prawo do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz pogląd wyrażony w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r.sygn.akt II SA/Bd 458/13, że stwierdzenie przez organ, iż "wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką" nie może pozostawać w sprzeczności z decyzją przyznającą skarżącej świadczenie pielęgnacyjne (wyroki dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To, czy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miało miejsce z uwagi na rezygnację z zatrudnienia, czy też z uwagi na niepodejmowanie pracy, pozostaje bez znaczenia dla oceny prawnej spełnienia omawianej przesłanki, skoro istotny jest sam fakt przyznania decyzją świadczenia pielęgnacyjnego, która to stanowi o zaistnieniu okoliczności rezygnacji z zatrudnienia. Odmienne traktowanie osób wówczas niepodejmujących zatrudnienia i rezygnujących z zatrudnienia, a które uzyskały świadczenie pielęgnacyjne przed dniem [...] r., powodowałoby naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W realiach niniejszej sprawy, nie ma potrzeby rozpatrywania kwestii, czy w 2010 r. skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Ta okoliczność była już przedmiotem zainteresowania organów i przesądziła o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, co wynika z decyzji Burmistrza z dnia [...] r. W tej sytuacji brak jest podstaw prawnych do dokonywania ponownej jej oceny w aspekcie obowiązujących przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji. Organy ponownie rozpoznając sprawę przeprowadzą ocenę spełnienia przez skarżącą przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Sądu.