II SA/Sz 938/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi G. M.-H., G. W., E. S., Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia I. odrzuca skargę Stowarzyszenia A., II. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących G. M.-H., G. W. i E. S., kwoty po [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. zwraca Stowarzyszeniu A. kwotę [...] złotych tytułem uiszczonego wpisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku G. W. oraz D. S. i G. M. - H. o stwierdzenie nieważności wydanej w dniu [...] r. przez Wójta Gminy D. decyzji nr [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej typu G. E. GE o mocy 2,5 MW, zlokalizowanego na działkach nr [...] w obrębie W. gm. D., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] r. Stowarzyszenie oraz osoby fizyczne: G. W. oraz D. S. i G. M. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta [...] z dnia [...] r. nr [...], przy czym wniosek Stowarzyszenia rozpatrzony został odrębnie. Analizując akta sprawy Kolegium stwierdziło, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, bowiem w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja tegoż Kolegium z dnia [...] r., wydana po rozpatrzeniu odwołania i utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] r. G. M., G. W., E. S. oraz S. D. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że w wydaniu postanowienia z dnia [...] r. brała udział osoba, która ma wyrobiony pogląd w sprawie i tym samym podlega wyłączeniu w mocy ustawy. Nadto wnieśli o wznowienie postępowania celem wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji SKO z dnia [...] r., zaś w piśmie z dnia [...] r. o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku G. W., E. S. i G. M.-H., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przedstawiając stan faktyczny wskazało, że wniosek Stowarzyszenia o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. rozpatrywany jest po raz kolejny na skutek uchylenia wcześniejszych decyzji Kolegium z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Sz 757/16. W odniesieniu do zarzutu wydania postanowienia z dnia [...]. z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. organ wyjaśnił, iż okoliczność, że wskazana przez wnioskujących o ponowne rozpatrzenie sprawy członek Kolegium, która brała udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia i uczestniczyła również w wydaniu decyzji z dnia [...] r. nie stanowi o naruszeniu ww. przepisu. W ocenie Kolegium, pierwszoinstancyjną decyzją z dnia [...] r. zasadnie odmówiło wszczęcia postępowania z powodu istnienia w obrocie prawnym decyzji tut. Kolegium z dnia [...] r. [...], albowiem w sytuacji kiedy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu drugiej instancji w tej sprawie, prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszej instancji jest niedopuszczalne. Za nieuzasadnione uznano również żądanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, wskazując że co do zasady w tzw. postępowaniu nadzwyczajnym rozprawy nie prowadzi się. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej charakteryzuje się tym, że organ działa tu w trybie nadzoru, a więc postępowanie to wymaga innego podejścia do sprawy aniżeli w postępowaniu przed organem pierwszej instancji czy też w postępowaniu odwoławczym. W tym postępowaniu rozpatrywane są kwestie czysto prawne, które powinny być rozstrzygane wedle zasad stosowania kasacji, tj. m.in. nie gromadzi się nowych dowodów w sprawie, a prowadzi się tylko postępowanie wyjaśniające. W analizowanej sprawie nie występują przesłanki wymienione w art. 89 k.p.a., ani przepisy szczególne nie stanowią o obowiązku przeprowadzenia rozprawy. W takiej sytuacji czynności wyjaśniające mogą odbywać się w formie tzw. postępowania gabinetowego. W postępowaniu tym mogą być przeprowadzone te same czynności dowodowe co na rozprawie. Postępowanie takie jest prowadzone przede wszystkim wtedy, gdy do udowodnienia stanu faktycznego wystarczające są dokumenty. Takim dokumentem potwierdzającym zasadność podjętego w wydaniu w dniu [...] r. postanowienia jest istnienie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] r. wydanej po rozpatrzeniu odwołania Z. Z., Ł. S., J. i B. M., B. i H. Ś. i utrzymującej w mocy decyzję nr [...] Wójta Gminy D. z dnia [...] r. Natomiast w ustosunkowaniu się do wniosku o wznowienie postępowania celem wyeliminowania z obiegu prawnego decyzji Kolegium z dnia [...] r. przypomniano, że postępowanie o wznowienie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. G. M.-H., G. W., E. S. oraz S. D. z/s w D. zaskarżyli decyzję Kolegium z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie oraz wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji wydanej w dniu [...] r. przez Wójta Gminy D., stwierdzenia rażącego naruszenia prawa poprzez nierozpoznanie w terminie wniosku o stwierdzenia nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania od organu. Zdaniem strony, stanowisko zajęte przez Kolegium jest nieuprawnione, gdyż pominięto w przeprowadzonej ocenie okoliczność, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z elementem kompleksu pojedynczych elektrowni wiatrowych, które w istocie prowadzą do skumulowanego odziaływania na środowisko jak i nieuwzględniono faktu, że lokalna społeczność została wprowadzona w błąd co do rzeczywistego posadowienia farm wiatrowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.-dalej p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Jednakże w każdej sprawie sądowoadministracyjnej, sąd przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, zobligowany jest, w pierwszej kolejności, ocenić dopuszczalność wniesionej skargi przed sądem administracyjnym. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez uprawniony (legitymowany) do tego podmiot. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). W świetle ww. przepisu, skarżący, o którym mowa w pierwszym zdaniu, musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany, jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Interes prawny musi wynikać z przepisów prawa, przy czym chodzi tutaj o przepisy prawa materialnego, ustrojowego, jak i procesowego. Innymi słowy interes prawny musi znaleźć oparcie w przepisach obowiązującego prawa, a poza tym musi być własny i indywidualny. Stąd też, skarga do sądu administracyjnego może dotyczyć tylko "własnej sprawy administracyjnej" skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot (por. postanowienie NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2500/10, opubl. w Lex nr 742360). Istotą więc legitymacji skargowej jest uprawnienie podmiotu do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (por. M. Jagielska w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, CH BECK Warszawa 2013, str. 290). Zdaniem Sądu, na gruncie przedmiotowej sprawy S. D. nie posiada interesu prawnego, a w konsekwencji legitymacji do złożenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia. Powyższe jest konsekwencją tego, że decyzja ta nie reguluje sytuacji procesowej Stowarzyszenia, skoro nie było ono jej adresatem jak i adresatem poprzedzającego ją postanowienia z dnia [...] r. Poza tym akty te nie zostały też temu podmiotowi doręczone. Co prawda wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. jako inicjujący postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym, został złożony zarówno przez Stowarzyszenie jak i pozostałych skarżących, tym nie mniej żądanie Stowarzyszenia organ rozpoznał odrębną decyzją (tj. z dnia [...] r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] r. nr [...]), która to następnie była przedmiotem kontroli Sądu w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II SA/Sz 940/17. Oznacza to, że w niniejszej sprawie skarga Stowarzyszenia nie została wniesiona we własnej sprawie, a tym samym jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, o czym Sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd w pkt IV wyroku stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. postanowił o zwrocie Stowarzyszeniu kwoty [...]zł tytułem uiszczonego wpisu. Z kolei przechodząc do skargi G. M.-H., G. W. i E. S. stwierdzić należy, że kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającego ją rozstrzygnięcia, pod kątem zgodności z prawem wykazała, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61 a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten ma zastosowanie również w przypadku wniosku o stwierdzenie nieważności (w związku z art.157 § 2 k.p.a.). Niewątpliwie celem regulacji art. 61a k.p.a. jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W konsekwencji organ, który otrzymał wniosek zobligowany jest do przeprowadzenia wstępnej jego analizy pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności wykluczających merytoryczne rozpoznania zawartego w nim żądania. W niniejszej sprawie Kolegium czyniąc podstawą swoich rozstrzygnięć art. 61a k.p.a. stanęło na stanowisko, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję będącą przedmiotem wniosku. Wprawdzie w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowane jest stanowisko, że objęcie wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie organu II instancji, stanowi przeszkodę formalną do wszczęcia postępowania nieważnościowego i uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 431/15, wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1089/16), tym nie mniej w realiach niniejszej sprawy kontrola wstępna wniosku skutkująca odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia została dokonana z naruszeniem reguł postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, zaś w myśl art. 7 k.p.a. podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie Sądu, organy nie sprostały ww. obowiązkom, gdyż nie poinformowały podmioty składające wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. o istnieniu w obrocie prawnym decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy to rozstrzygnięcie oraz nie wyjaśniły w świetle tej okoliczności intencji wnioskodawców. Niewątpliwie zakres żądania zawartego we wniosku z dnia [...] r. ([...] r. data wpływu do organu) mógł być determinowany wiedzą składających go podmiotów o zapadłych w sprawie rozstrzygnięciach, zwłaszcza, że analiza wniosku nie wskazuje, aby wnioskodawcy mieli świadomość, iż decyzja organu I instancji ustalająca środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia, była utrzymana w mocy przez decyzję organu odwoławczego. We wniosku skarżący zawracając się o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] r. wnieśli, w przypadku jego nieuwzględnienia, o potraktowanie pisma jako odwołania. Jeżeli zatem analiza podania wskazuje, że skarżący nie dysponowali informacjami o zapadłej w sprawie decyzji organu odwoławczego, to obowiązkiem organu było poinformowanie o tej okoliczności faktycznej celem umożliwienia wnioskodawcom zajęcia stanowiska co do zgłoszonego przez nich żądania. Wywiązanie się z obowiązku stania na straży praworządności i należytego informowania wymaga udzielenia stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek mających zapobiec poniesieniu przez nich szkody na skutek nieznajomości prawa oraz prawidłowej oceny intencji strony. Organ nie może wykorzystywać faktu nie wiedzy strony, czy jej błędu bądź nieporadności. Szczególnie rygorystycznie zasada informowania musi być przestrzegana w stosunku do podmiotów działających, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, bez profesjonalnego pełnomocnika. Przy czym pamiętać trzeba, że ostatecznie to strona decyduje o zakresie swojego żądania i przysługuje jej możliwości jego modyfikacji. Niezależnie od powyższego podkreślenia wymaga, że Kolegium zastosowało niewłaściwą formę rozstrzygnięcia. Mianowicie zasadnie w sytuacji odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ wydał postanowienie, jednakże nieuprawnione było utrzymanie w mocy tego postanowienia, decyzją. Skoro z art. 61a k.p.a. wynika jednoznacznie, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, to też taką samą formę powinno mieć rozstrzygnięcie organu ponownie rozpoznającego sprawę. Nadto Kolegium w zaskarżonej decyzji nie zbadało, czy E. S. przysługiwała legitymacja do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podmiot ten nie złożył bowiem wniosku o stwierdzenie nieważności jak i nie był adresatem postanowienia z dnia 29 marca 2017 r. Dodatkowo zwrócić uwagę należy, że aczkolwiek wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony w jednym piśmie, to organ odrębnie rozpoznał wniosek Stowarzyszenia oraz wniosek osób fizycznych. Jak już wyjaśniono wyżej, a czego nie dostrzeżono w zaskarżonej decyzji, przedmiotem niniejszej sprawy nie był wniosek Stowarzyszenia, a zatem bez znaczenia pozostaje tu przywołany fakt wydania przez tutejszy Sąd wyroku w dniu 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Sz 757/16. Z kolei ewentualne przekroczenie terminu rozpoznania sprawy nie może stanowić podstawy zarzutu rażącego naruszenia prawa, albowiem nie sposób przyjąć, aby takie uchybienie mogło mieć jakiekolwiek znaczenie dla merytorycznej treści rozstrzygnięcia organu. Podsumowując stwierdzić trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze badając wniosek o stwierdzenie nieważności jak i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dopuściło się naruszenia art. 7, 8, 9, 61a k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego obu rozstrzygnięć podjętych w tym postępowaniu. Jednakże w zaistniałej sytuacji, Sąd w ramach posiadanych kompetencji, będąc związany granicami sprawy, nie mógł objąć kontrolą decyzji Wójta Gminy D. określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. W tym stanie rzeczy Sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł w pkt II wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. oraz poprzedzającej ją postanowienia z dnia 29 marca 2017. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w pkt III w oparciu o art. 200 oraz art. 205 § 1 ww. ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych rozważań Sądu i wyeliminowania stwierdzonych uchybień proceduralnych celem wydania rozstrzygnięcia odpowiadającego prawu. Przede wszystkim organ mając na uwadze okoliczność, iż obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu drugiej instancji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia powinien dopełniając obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 9 k.p.a., zwrócić się do wnioskodawców o zajęcie stanowiska i wypowiedzenie się w sprawie zgłoszonego wniosku o stwierdzenie nieważności w aspekcie ww. okoliczności.