II SA/Sz 941/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk Meder, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2009 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w przedmiocie wymiany i scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. , Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego R. S. kwotę [...] zł. obejmującą należny podatek od towarów i usług ,tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r., działając na podstawie art. 145 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku M.C. z dnia [...] r., wznowił postępowanie administracyjne dotyczące wymiany i scalenia gruntów jakie miało miejsce w obrębie [...], w gminie [...], w latach [...]. Następnie, decyzją z dnia [...], powołując się na art. 151 § 1 i art. 146 § 1 kpa w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80 ze zm.) Starosta [...] odmówił uchylenia decyzji nr [...] r. wydanej przez Naczelnika Powiatu w [...] oraz decyzji nr [...] z dnia [...] r. wydanej przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w [...] Oddział w [...], zatwierdzających wymianę i scalenie gruntów przeprowadzonych we wsi [...] w gminie [...]. Uzasadniając decyzję Starosta wskazał, że w dniu [...] r. wpłynął wniosek M.C. dotyczący wznowienia postępowania zakończonego wydaniem wskazanych wyżej decyzji, w którym strona podała, że decyzje te zostały wydane w wyniku przestępstwa. W efekcie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, iż decyzje te zostały wydane w wyniku przestępstwa, ponieważ fakt taki nie został stwierdzony w żadnym postępowaniu karnym. Starosta zauważył, że przesłanka stanowiąca podstawę do stwierdzenia, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, powinna zostać stwierdzona wyrokiem skazującym. Ponadto, stosownie do art. 146 § 1 kpa, uchylenie decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 2 kpa nie może nastąpić, jeżeli od dnia wydania lub ogłoszenia decyzji upłynęło [...] lat. W odwołaniu od tej decyzji M.C. podniosła, że organ I instancji nie zbadał rzetelnie dokumentacji dotyczącej zamiany gruntów, nie udostępnił jej tej dokumentacji, ukrywając przestępczą działalność i samowolę urzędników, którzy bez wiedzy i zgody właścicieli dopuścili się zagarnięcia gruntów należących poprzednio do jej rodziców. Skarżąca wskazała, że w [...] r. rodzice otrzymali dwie decyzje o planowanej, w bliżej nieokreślonym czasie, zamianie działek nr [...], z ostrzeżeniem, że nakłady poczynione na te działki nie będą rekompensowane. Inne czynności ani decyzje dotyczące planowanej wymiany gruntów nie były podjęte w [...] r. Z dniem [...] r. zostały zlikwidowane Powiatowe Rady Narodowe. Rodzice wraz z bratem prowadzili gospodarstwo rolne w starych granicach do [...], nie mając pojęcia o zamianie ich gruntów. Od [...] r. gospodarstwo rolne prowadziła skarżąca wraz z bratem, zamieszkując z pozostałym rodzeństwem. [...] r., po zbiorach, grunty rolne zostały im bezprawnie zabrane przez Naczelnika Gminy w [...] i przekazane, bez tytułu prawnego, sąsiadowi W.G.. Dnia [...] r. W.G. i Naczelnik Gminy [...] grunty te wydzierżawili wraz z zabudowaniami Spółdzielni Kółek Rolniczych w [...], a następnie wydzierżawione zabudowania zajął W.G.. W ten sposób, według skarżącej, od [...] lat pozbawiona została ona prawa władania nieruchomością. W [...] r. zostały sporządzone nowe mapy geodezyjne, właścicielom gruntów okazywano działki zamienne, które przyjmowali albo proponowano im inne działki zamienne. Zamiana gruntów pociągała za sobą konieczność sporządzenia nowych map geodezyjnych w związku ze zmianą kształtu, numeracji i położenia działek. M.C. oświadczyła, że jej rodzice nie byli wezwani do okazania im działek zamiennych, nie wyrażali też pisemnej zgody na zamianę działek, jak wymagało tego prawo. Kiedy czynności związane z zamianą gruntów były przeprowadzane, mama skarżącej nie żyła a ojciec był [...], natomiast spadkobierców matki, czyli skarżącą i jej rodzeństwo nie uznawano jako właścicieli gruntów. W opinii skarżącej, urzędnicy traktowali majątek rodziców jak własny, obdarowywali nim swoich znajomych i okazyjnie zbywali. Skarżącej i jej rodzeństwu w ramach scalania zafundowano podział gruntów i nieużytki. Aby zatuszować ten proceder zamiany z [...] r. do akt dołączono decyzję nr [...] którą rzekomo otrzymali rodzice strony. Decyzja ta zawiera wykaz gruntów zamiennych, co ma być dowodem zgody rodziców na te grunty. Rzekomy podpis potwierdzający odbiór decyzji nie należy do żadnego z rodziców. M.C. podniosła, że czynności, które zostały dokonane w latach [...] są sprzeczne z prawem, wymagały fizycznego okazania właścicielowi działki zamiennej i uzyskania pisemnej zgody na przyjęcie proponowanej działki. Za działki nr [...] o łącznym areale [...] ha, połączone w jedną działkę, skarżąca wraz z rodzeństwem otrzymała trzy działki (skrawki), których nikt nie chciał, tj. działkę nr [...] o pow. [...] - przedzielone rowami i drogami z dojazdem do każdej z nich inną drogą. Obecnie są to grunty wyłączone z działalności rolniczej, bez granic i dróg dojazdowych. M.C. podniosła, że dokumenty sporządzone w [...] r. celem uwidocznienia zmian w księgach wieczystych, w sądzie złożone zostały w [...] r., a dokumentacja dotycząca zamiany, która powinna zostać doręczona właścicielowi, przesłana została w [...]r. do Spółdzielni Kółek Rolniczych – dalej SKR, która nie była właścicielem gruntów. Następnie, w latach [...] "urząd" po raz kolejny samowolnie zamienił niezwykle atrakcyjną działkę rolną nr [...] o pow. [...] ha zapewniając pastwisko z wodopojem dla krów W.G.. Zamiany tej w imieniu ojca wnioskodawczyni dokonał prawdopodobnie W.G., nie mając do tego prawa. Skarżąca wskazała, że sprawowanie opieki nie upoważnia do okradania podopiecznego i jego rodziny, a czynu takiego dopuścił się W.G. i łamiący prawo funkcjonariusze publiczni, pracownicy Urzędu Miasta i Gminy w [...] oraz organ wykonawczy decyzji, czyli Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych Oddział w [...]. W.G. nie miał bowiem prawa do zamiany gruntów stanowiących współwłasność jej ojca i jego dzieci. Zgodnie z art. 175 i 156 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, do sprawowania zarządu majątkiem ojca (w tym do zamiany gruntów) W.G. powinien mieć zgodę sądu, której nie posiadał. A nawet gdyby opiekun prawny zgodę taką posiadał, organ dokonujący zamiany powinien był wziąć pod uwagę fakt, że gospodarstwo nie było wyłączną własnością podopiecznego, nie posiadał on też większości udziałów w nieruchomości. Powyższe czyni zamianę gruntów nieważną z mocy art. 156 § 1 pkt 1, 2, 4, 5, 6 i 7 kpa. Żaden z pozostałych współwłaścicieli nie został powiadomiony o zamianie działki nr [...] r. Zdaniem odwołującej się, przestępcza działalność organów administracji publicznej przy dokonywaniu zamiany gruntów jak również wydawaniu decyzji dotyczących zamiany jest tak bardzo oczywista, że nie wymaga stwierdzenia tego faktu w postępowaniu karnym, a kpa nie uzależnia uchylenia decyzji od wydania wyroku skazującego. M.C. zauważyła ponadto, że pouczenie dotyczące możliwości odwołania się zawarte w zaskarżonej decyzji było błędne. Wskazała, że zgodnie z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 kpa uchylenie decyzji nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia (a nie jak wskazano w decyzji od wydania) lub ogłoszenia decyzji upłynęło [...] lat. Decyzje, których uchylenia żąda, otrzymała od Starosty [...] po raz pierwszy w dniu [...] r. jako jedyny prawowity właściciel zamienionych gruntów i od tej daty biegnie termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego wymiany gruntów. Termin ten jeszcze nie upłynął. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 148 § 1 kpa uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w całości. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że M.C. wniosek o wznowienie postępowania dotyczącego decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] r. oraz decyzji wydanej przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w [...] Oddział w [...] z dnia [...] r., złożyła [...]r. wskazując, że decyzje te zostały wydane w wyniku przestępstwa i zawierają także inne nieprawidłowości stanowiące podstawę wznowienia postępowania. Wojewoda podał, że w rozpoznawanej sprawie brak było formalnych podstaw do wznowienia postępowania, albowiem stosownie do art. 148 § 1 i 2 kpa, podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Z oświadczenia strony zawartego w odwołaniu wynika, że po raz pierwszy decyzje zatwierdzające scalenie i wymianę gruntów otrzymała w dniu [...] r., w tym więc dniu dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Zatem przed złożeniem wniosku o wznowienie upłynął miesięczny termin określony w 148 § 1 kpa do jego złożenia. W tej sytuacji wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania przez organ I instancji pozbawione było podstaw prawnych i godzi w ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Wojewoda zauważył, że uchybienie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa Ponadto, strona powołując się na okoliczność wydania decyzji w wyniku przestępstwa, nie przedstawiła żadnych dowodów i dokumentów potwierdzających te zarzuty. Zarzuty strony dotyczące postępowania scaleniowego i jego nieprawidłowości były także w części przedmiotem postępowania jakie toczyło się przed Sądem Okręgowym w [...] Wydział Cywilny, który wyrokiem z dnia [...]r., sygn. akt I C 414/06 oddalił powództwo. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika natomiast, że postępowanie w trybie art. 145 § 2 kpa może być wznowione, gdy organy do których należy orzekanie w tych sprawach stwierdzą fałszerstwo dowodów lub popełnienie przestępstwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisaną wyżej decyzję M.C. podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji. Oświadczyła nadto, że pierwszy wniosek o wznowienie postępowania dotyczący wydania zamienionych gruntów wniosła do Starosty [...] już w dniu [...] r., a dowód czego dołączyła kopię tego wniosku wraz z dowodem jego nadania w urzędzie pocztowym w dniu [...] r. Wskazała, że data złożenia wniosku o wznowienie przytoczona przez organy administracji obu instancji nie odpowiada prawdzie. Skarżąca stwierdziła, że [...] r. nie składała do Starosty [...] żadnego wniosku, natomiast Starosta jej wniosek o wznowienie postępowania rozpoznał po prawie [...] latach. Zarzut organu odwoławczego, że uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest bezzasadny, ponieważ skarżąca wniosek o wznowienie postępowania złożyła jeszcze przed doręczeniem jej kserokopii decyzji z [...] r., których żąda uchylenia. Ponadto, Starosta [...] doręczając jej kserokopie tych decyzji był zobowiązany pouczyć o przysługującym prawie wniesienia odwołania, czego nie uczynił. Przy przejmowaniu gruntów od SKR w [...] r. okazało się, że połowa gruntów to grunty pozamieniane i nieużytki. M.C. wskazała, że o zamianie gruntów dowiedziała się także od rolników, bo Burmistrz nie odpowiadał na Jej pisma. Niezwłocznie po uzyskaniu tej wiedzy zwróciła się do Burmistrza [...] i Starosty [...] o wydanie bezprawnie zabranych gruntów, bądź zamiennych w drodze wznowienia postępowania. Wniosek w tej sprawie złożyła w dniu [...] r., a nie jak wskazał organ I instancji [...]r. W dniu [...] r. ponowiła żądanie wznowienia postępowania, a w dniu [...] r. wniosła kolejną skargę do Wojewody na bezczynność Starosty [...]. Dopiero postanowieniem z dnia [...] r. Starosta wznowił postępowanie, ale pomimo tego odmówił udostępnienia dokumentów dotyczących zamiany gruntów. M.C. stwierdziła, że ze względu na odmowę udostępnienia jej akt sprawy dotyczących zamiany gruntów, nie jest w stanie skutecznie dochodzić swoich praw we wnoszonych odwołaniach, ani przed sądem administracyjnym. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że nie przychylił się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, iż decyzje, których uchylenia żąda skarżąca, wydano w wyniku przestępstwa. Nie dopatrzył się także innych nieprawidłowości o jakich mowa w art. 145 kpa. Wojewoda zauważył, że w skardze M.C. podniosła wiele innych aspektów merytorycznych sprawy, które nie były brane pod uwagę przez organ odwoławczy, dlatego też postanowił nie odnosić się do nich w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem doprowadziła Sąd do uznania, że Wojewoda naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny Sądu stała się decyzja wydana w wyniku zainicjowania przez M.C. jednego z nadzwyczajnych trybów postępowania, poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego związanego z wydaniem decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] oraz decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] z dnia [...] Procedura wszczęcia i wznowienia postępowania oraz rozpoznawania sprawy w kontekście badania przesłanek określonych w art. 145 § 1 kpa została w sposób szczegółowy uregulowana w przepisach Rozdziału 12 kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek o wznowienie postępowania, aby był skuteczny powinien nie tylko wskazywać wystąpienie co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w poszczególnych punktach art. 145 § 1 kpa, ale winien być złożony w terminie określonym przez art. 148 § 1 i 2. Spełnienie obu tych warunków musi zostać poddane ocenie organu administracji, przed którym prowadzona jest lub ma być sprawa w trybie wznowienia postępowania. Rzeczą fundamentalną staje się ustalenie przez organ daty złożenia wniosku o wznowienie postępowania oraz dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania albo dowiedziała się o decyzji w przypadku oparcia żądania wznowienia postępowania na art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W rozpoznawanej sprawie okoliczności te nie zostały należycie wyjaśnione. Starosta [...] nie poświęcił należytej uwagi na potrzebę ustalenia, czy skarżąca dochowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (art. 148 kpa). Nie dokonał również właściwej analizy samego wniosku o wznowienie postępowania, nie dostrzegając, że jedną z powołanych przez stronę przesłanek było nie branie udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). W tym kontekście wniosek strony nie został w ogóle rozważony. Starosta powołując się na wniosek skarżącej o wznowienie postępowania wziął pod uwagę jedynie jej pismo z dnia [...] r., gdy tymczasem wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie M.C. sformułowała już w piśmie z dnia [...] r. We wniosku z [...] r. skarżąca nie wyartykułowała wprost na której z przesłanek zawartych w art. 145 § 1 kpa opiera swoje żądanie. Wyraźnie natomiast stwierdziła w nim, że domaga się "wznowienia postępowania administracyjnego" dot. scalenia, podziału i zamiany działek we wsi [...]. Rolą organu, już wówczas, było zobowiązanie strony do wskazania podstawy prawnej żądania oraz do wykazania, że dochowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie, o którym mowa w art. 148 kpa. Powinności tej Starosta [...] jednak nie wypełnił. Z kolei Wojewoda przedstawiając w uzasadnieniu swojej decyzji stan faktyczny sprawy stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania strona złożyła pismem z dnia [...] r., co oczywiście jest stwierdzeniem błędnym. Przywołane przez organ pismo stanowiło jedynie kolejną skargę M.C. na działania (bezczynność) Starosty [...]. Wobec tak oczywistego błędu związanego z ustaleniem rzeczywistej daty wniosku o wznowienie postępowania, wszelkie dalsze wywody Wojewody związane z przekroczeniem przez M.C. terminu do złożenia wniosku o wznowienie w kontekście dnia doręczenia stronie decyzji z [...]r. są chybione. Ponadto, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wskazywać na brak dostatecznego rozróżnienia przez organ faktu "dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 kpa) od terminu "w którym strona dowiedziała się o decyzji" (art. 148 § 2 kpa). Ta druga sytuacja ma istotne znaczenie tylko w przypadku powoływania się przez stronę na nie branie udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). W pozostałych przypadkach data doręczenia decyzji nie musi korespondować z momentem w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Pomimo, że wskazane uchybienia stanowią wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], Sąd zwraca uwagę, że nie podzielił także stanowiska Wojewody iż w przypadku wszczęcia postępowania wznowieniowego a następnie dostrzeżenia przekroczenia przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie, prawidłowym rozstrzygnięciem winno być umorzenie postępowania. W takiej sytuacji nadal istnieje żądanie podmiotu mającego przymiot strony w sprawie, która niewątpliwie podlega kognicji organów administracji publicznej. Stwierdzenie, już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 kpa nie został zachowany, powinno skutkować odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/09, Lex nr 484887). Niezrozumiałą okolicznością jest, że w przekazanych do Sądu aktach administracyjnych organów obu instancji brak jest szeregu dokumentów, takich jak np. powoływanego przez Starostę [...] pisma strony z dnia [...] r. (stanowiącego kolejny wniosek o wznowienie postępowania) oraz, jak się okazało, tak ważnych dokumentów go poprzedzających a przedłożonych przez stronę wraz ze skargą, np. wniosku M.C. o wznowienie postępowania z dnia [...] r. Należyte gromadzenie i prowadzenie dokumentacji przez organy administracji to jeden z ich podstawowych obowiązków, bez realizacji którego, nie jest możliwe rzetelne załatwianie spraw, sprawowanie nad nimi bieżącego nadzoru oraz kontroli przez instytucje wyższego szczebla. Wobec uznania, że przyczyny uwzględnienia skargi sięgają również działań i istotnych uchybień procesowych organu I instancji, który będzie musiał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przedmiocie wykonalności decyzji Sąd wyrokował zgodnie z art. 152, zaś o wynagrodzeniu pełnomocnikowi skarżącej rozstrzygnął na mocy art. 250 w/w ustawy. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy Starosta [...] w pierwszej kolejności podejmie kroki celem ustalenia zarówno wskazywanych przesłanek wznowienia oraz dochowania przez stronę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ewentualnie w dalszym etapie postępowania organ oceni, czy faktycznie wystąpiły podstawy do wznowienia postępowania. M.C. będąc uznana za stronę postępowania winna mieć zapewniony dostęp do wszystkich materiałów będących w posiadaniu organów a związanych z przedmiotową sprawą. Wobec powołanego w uzasadnieniu decyzji Starosty art. 146 § 1 kpa, które nie koresponduje z treścią rozstrzygnięcia, Sąd wskazuje, że jeżeli okazałoby się, iż nie można uchylić decyzji z powodu upływu [...] lat od jej wydania lub ogłoszenia, wówczas organ zobowiązany jest orzec zgodnie z art. 151 § 2 kpa.