II SA/Sz 963/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. sprawy ze skargi R. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzeniem za dozór pojazdów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty S. z dnia [...] r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego R. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. R. W., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...], wystąpił z wnioskiem do Starosty S. o przyznanie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdów marki: 1. [...] nr rej. [...], za okres od [...] r. 2. [...] nr rej. [...], za okres od [...] r. 3. [...] nr rej. [...] za okres od [...] r. , 4. [...] nr rej. [...] za okres od [...] r., 5. [...] nr rej. [...] za okres od [...] r., 6. [...] nr rej. [...] za okres od [...] r., 7. [...] nr rej. [...] za okres od [...] r., 8. [...] nr rej. [...] za okres od [...] r., 9. [...] nr rej. [...] za okres od [...] r., 10. [...] nr rej. [...] za okres od [...] r., 11. [...] nr rej. [...] za okres od [...] r., 12. [...] nr rej. [...] za okres od [...] r., 13. [...] nr rej [...] za okres od [...]. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Starosta S., po rozpatrzeniu ww. wniosku, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej "K.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu R. W. wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór ww. pojazdów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że regulacja prawna z art. 130a ust. 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. ustawy Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018), wyłącza z mocy art. 130a ust. 10f ustawy Prawo o ruchu drogowym możliwość przyznania kosztów dozorcy związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdu, w trybie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., zwana dalej: "u.p.e.a"). Powiat z mocy ustawy nie ponosi kosztów przechowywania pojazdu do dnia zakończenia postępowania za świadczoną przez prowadzącego parking usługę, ale ma obowiązek zapłacić cenę wynikającą z umowy jeśli taka została zawarta. Zdaniem Starosty S., w obecnym stanie prawnym kwestie sporne pozostają do rozpatrzenia przez sąd cywilny. Stąd uznając, że wystąpiła inna uzasadniona przyczyna w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a., organ postanowił odmówić wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem R. W. Na powyższe postanowienie R. W., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł zażalenie podnosząc, że wbrew twierdzeniu organu, sprawa nie ma charakteru cywilnego, a administracyjnoprawny i powinna zostać rozpatrzona przez Starostę S., nie zaś przez sąd powszechny. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 130a pkt 10f i pkt 10h ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137), art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz § 3 pkt 1 lit. a i § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2011 r. Nr 46, poz. 237), utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 19 stycznia 2015 r. Według Kolegium, powiązanie przepisów wskazanych w podstawie prawnej pozwala na oczywisty wniosek o braku normy kompetencyjnej dla starosty do rozstrzygania o odnośnych kosztach. W ocenie organu odwoławczego, w aktualnym stanie prawnym kwestia kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, pozostaje wyłącznie domeną ustawy Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu uwzględniającym istotną dla analizowanego wniosku zmianę wprowadzoną ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, (zwanej dalej ustawą zmieniającą, jak też dalsze po tej dacie zmiany wprowadzone do dnia złożenia wniosku. Powołując się na dokonane zmiany ustawy oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10, przy uwzględnieniu nadto przepisu art. 13 ustawy zmieniającej, za uprawnione uznało Kolegium przyjęcie, iż w odniesieniu do postępowania wszczętego w obecnym stanie prawnym, kwestia zapłaty kosztów, o jakich mowa w art. 130a pkt 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym, podlega wyłącznej regulacji tego przepisu. Według Kolegium, w aktualnie obowiązujących przepisach nie ma organu, który byłby upoważniony do orzekania w sprawach przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru pojazdu na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 pkt 1 lit. a i § 4 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zważywszy na datę wniosku strony o przyznanie wynagrodzenia koniecznym było – według organu II instancji – uwzględnienie aktualnie obowiązujących regulacji. Znowelizowane przepisy w sposób wyczerpujący uregulowały kwestię ponoszenia kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałych od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania, obciążając obowiązkiem ich poniesienia osobę będącą właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Jak zauważyło Kolegium, decyzję o zapłacie tych kosztów, jak stanowi art. 130a ust. 10 in fine ustawy Prawo o ruchu drogowym, wydaje starosta, a stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14. Kolegium stwierdziło też, że w świetle art. 11 w związku art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. Z treści norm ww. ustawy wynika, że sprawy, o których mowa w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, poddane zostały reżimowi w jej znowelizowanym brzmieniu. Skoro przepis ten zawiera kompletną i wystarczającą podstawie prowadzenia określonego w nim postępowania, nie ma potrzeby posiłkowania się art. 102 u.p.e.a. oraz wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami wykonawczymi. Konkludując, organ II instancji wskazał, że wnioski w sprawie zwrotu należności związanych z usunięciem i parkowaniem pojazdów i prowadzenia parkingów strzeżonych, dotyczące pojazdów, co do których prawomocnym orzeczeniem sądu cywilnego orzeczono przepadek na rzecz powiatu, winny być rozstrzygane na podstawie art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym, w drodze decyzji administracyjnej orzekającej o zapłacie tych kosztów na rzecz uprawnionego. Wobec powyższego Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy ww. postanowienia organu I instancji. R. W., reprezentowany przez pełnomocnika, wystąpił ze skargą na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego, wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Kwestionowanemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 61a K.p.a. w zw. z art. 130a pkt 5f, 10f i h ustawy Prawo o ruchu drogowym, art. 102 § 2 u.p.e.a., § 3 pkt 1 lit. a i § 4 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Starosty S., podczas gdy sprawa skarżącego ma charakter administracyjny i podlega rozpatrzeniu przez organ I instancji. Skarżący podniósł, że w okresie, którego dotyczy wniosek z [...] r. realizował zadania na podstawie zarządzeń Starosty S. z dnia [...] r. nr [...], z dnia [...]r. nr [...], z dnia [...] r. nr [...], z dnia [...] r. nr [...]. Pojazdy były usuwane z drogi stosownie do dyspozycji usunięcia pojazdu wystawionych przez Komendę Powiatową Policji w [...]. Zarządzenia, na podstawie których realizował obowiązki w latach 2008 -2011, skarżący uważa za akty administracyjne. Zauważył, ze umowa cywilnoprawna wiąże go z Powiatem S. dopiero od [...] r., a zatem dopiero w odniesieniu do sporów wynikłych na tle realizacji tej umowy można mówić o cywilnym charakterze ewentualnych jego żądań i właściwości sądu cywilnego do rozstrzygnięcia w ich przedmiocie. Wskazał, że dotychczas nie otrzymał żadnego wynagrodzenia za sprawowanie dozoru nad pojazdami, których dotyczy jego wniosek. Właściciele nie odebrali ich z parkingu, a zostały usunięte z niego w wykonaniu orzeczeń Sądu Rejonowego w [...] o ich przepadku na rzecz Powiatu S. Skoro zatem został zobowiązany zarządzeniami Starosty S. do przyjęcia na swój parking przedmiotowych pojazdów to ich parkowanie stanowiło realizację zadań publicznych o charakterze administracyjnym. Skarżący uważa, że przepisy prawa przewidują podstawę materialnoprawną do rozpatrzenia jego żądania i jest nią art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 pkt 1 lit. a oraz § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów u.p.e.a. w zw. z art. 124 i art. 125 § 1 K.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości złożoną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r,. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu prawa, w tym trafności ich wykładni. W przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, Sąd orzeka zgodnie z dyspozycją zawartą w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia potwierdziła zasadność skargi i wykazała, że akt ten narusza prawo w sposób uzasadniający jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej "K.p.a."), gdy żądanie, wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż pojazdy wymienione we wniosku skarżącego z dnia [...] r. zostały usunięte z drogi, a następnie umieszczone na parkingu strzeżonym prowadzonym przez skarżącego, w wykonaniu przez skarżącego właściwych dyspozycji organu administracji. Istotna dla rozpatrzenia niniejszej sprawie jest ocena czy organ II instancji prawidłowo uznał, że za odmową wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór pojazdów przemawia przedstawiona przezeń wykładnia przepisów powołanych w uzasadnieniu skarżącego postanowienia, a w przypadku organu I instancji czy prawidłowo uznał, że zachodziły przesłanki do przyjęcia, że roszczenie skarżącego ma charakter cywilnoprawny. Dla dokonania tej oceny niezbędnym wydaje się rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności o charakterze zadań związanych z usuwaniem pojazdów z drogi, a następnie ich przechowaniem. Przytoczone wyżej w zaskarżonym postanowieniu i jego uzasadnieniem regulacje prawne dotyczące tej problematyki wskazują jednoznacznie, że jest to zadanie publiczne o charakterze administracyjnoprawnym. Stosownie do art. 130a ust. 5f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, zwana dalej: "p.r.d."), usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, należy do zadań własnych powiatu. Starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Oznacza to, że w przypadku, gdy starosta bądź powiatowe jednostki organizacyjne nie dysponują odpowiednim sprzętem oraz parkingiem, na którym mogą zostać umieszczone usunięte pojazdy, powinien powierzyć wykonanie tego zadania – na podstawie art. 130 a ust. 5 f p.r.d. w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2015, poz. 1445 ze zm.), podmiotowi zewnętrznemu, przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o zamówieniach publicznych (Dz.U. 2013, poz. 907 ze zm.) jako, że wykonanie zadania finansowane jest ze środków publicznych. W dalszym ciągu jednak usuwanie i przechowanie pojazdów stanowi realizację zadania publicznego, bez względu na podmiot, który faktycznie prowadzi parking strzeżony i wykonuje czynności związane z usuwaniem pojazdów. Jakkolwiek art. 130a ust. 10h p.r.d., wprowadzając regulację, zgodnie z którą koszty związane z usunięciem i przechowaniem pojazdu, które powstały od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do dnia zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji jego usunięcia, nie określił jednocześnie w jakim trybie i na jakich zasadach jednostki usuwające pojazdy i prowadzące parkingi strzeżone mogą dochodzić zwrotu kosztów, to nie sposób przyjąć, że jednostka wykonująca zlecone zadania publiczne jest pozbawiona należnego jej wynagrodzenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 29 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 747/15 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, fakt, że zadanie usuwania i przechowania pojazdów jest wykonywane także przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów, nie pozbawia go charakteru zadania publicznego. W konsekwencji należy uznać, że jeżeli zadania z zakresu administracji publicznej są wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to łączy je z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymują one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków. W świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art.130a ust.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów), może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449). Ustawa - Prawo o ruchu drogowym wyraźnie wskazuje starostę jako organ wydający decyzje w sprawie kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi i stąd to starosta jako organ powinien orzekać o kosztach usunięcia pojazdu z drogi i jego przechowywania, przy czym w toku tego postępowania winien także, w razie takiej konieczności, doprowadzić do wydania przez sąd powszechny orzeczenia w przedmiocie przejęcia własności pojazdu przez powiat. Koszty te powinien zatem w obecnym stanie prawnym ponosić powiat, ponieważ to on staje się właścicielem pojazdu po zakończeniu stosownego postępowania przed sądem powszechnym. Ustawodawca wprowadzając nową regulację dotyczącą wskazanych wyżej kosztów uznał, że rozstrzygnięcie o tych kosztach następuje po zakończeniu postępowania, w przedmiocie przepadku pojazdu na rzecz powiatu (art. 130a ust. 10), niezależnie od tego, czy wniosek o orzeczenie przepadku zostanie przez właściwy sąd uwzględniony, czy też nie. Tak więc wywody prezentowane w postanowieniu organu I instancji na temat charakteru cywilnoprawnego żądania skarżącego nie znajdują potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa, a Starosta S. jest organem właściwym do rozpatrzenia tego żądania. Z kolei z lektury uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ II instancji, powołując się na przepisy prawa materialnego i dokonując ich wykładni, przedstawił argumentację co do tego jak sprawa powinna być załatwiona. Materialnoprawna ocena niewątpliwie nie może stanowić podstawy zastosowania trybu z art. 61a § 1 K.p.a. Zauważyć należy, że sam fakt przedstawienia procesu wykładni przepisów materialnego prawa administracyjnego z istoty swej wyklucza oczywistość ewentualnego braku podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia o żądaniu strony w trybie administracyjnoprawnym. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. z powodu istnienia "innych uzasadnionych przyczyn", mogą być jedynie takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, na przykład, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 141/14 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w omawianej sprawie te "inne uzasadnione przyczyny" nie zachodzą. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy obu instancji spowodowały nieuprawnione zakończenie postępowania na wstępnym etapie, co przesądza o tym, że postanowienia organów obu instancji, zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ winien ponownie rozpoznać podanie skarżącego mając na uwadze brzmienie art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 102 § 2 u.p.e.a., przy uwzględnieniu zawartych w treści wyroku wywodów prawnych oraz przedłożonych przez skarżącego dokumentów do wniosku złożonego w dniu [...] r. Z tych przyczyn, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.