II SA/Sz 966/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2017 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. K. S. zwrócił się do Burmistrza W. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego władanie działkami z podziału działki nr [...] w S. o łącznej powierzchni [...], wskazując, iż jest ono mu potrzebne do udziału w przetargu Agencji Nieruchomości Rolnych. Postanowieniem z dnia [...] r., [...] Burmistrz W., działając na podstawie art. 217, 218 i 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn.zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmówił wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści. Organ wyjaśnił, iż w toku postępowania na podstawie informacji wewnętrznej ustalono, że K. S. nie jest podatnikiem podatku rolnego. W oparciu o wypis z rejestru gruntu oraz ksiąg wieczystych ustalono, że działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] stanowią własność Skarbu Państwa. Natomiast z umowy najmu z dnia [...] r., [...] wynika, że K. S. jest najemcą od Skarbu Państwa lokalu mieszkalnego i przynależnych pomieszczeń gospodarczych, położonych na działce nr [...], brak jest natomiast jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego władanie przez wnioskodawcę działką nr [...]. Odnośnie działek nr [...] – [...] organ w oparciu o wypis z rejestru gruntów ustalił, że stanowią one własność Gminy W., a K. S. nie jest wpisany jako osoba władająca gruntami. Działki nr [...] – [...] powstały w wyniku podziału działki nr [...] dokonanym na mocy decyzji Urzędu Rejonowego w Ś. z dnia [...] r. W okresie od [...] r. do [...] r. K. S. był dzierżawcą działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w S. , co potwierdza wyrok Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Po tym okresie nie zawarto nowych umów dzierżawy, ani innych umów. Z uwagi na fakt, że K. S. nie chciał dobrowolnie wydać Gminie W. działek nr [...] – [...] skierowane zostało powództwo o wydanie, w rozpoznaniu którego Sąd Rejonowy w Ś. wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] nakazał K. S. wydanie Gminie W. działek nr [...] – [...] w S. w stanie wolnym, ponieważ korzystał z nich wbrew woli właściciela. Wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w S. oddalił apelację powoda od wyroku Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...] r., sygn. akt [...]. W powyższym zakresie toczy się postępowanie sądowe z powództwa K. S. o odszkodowanie za nasadzenia na ww. działkach w Sądzie Okręgowym w S. sygn. akt [...]. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Wnioskodawca będąc najemcą budynków znajdujących się na działce nr [...] stał się posiadaczem zależnym, natomiast w stosunku do pozostałych działek jest ich posiadaczem bez tytułu prawnego w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego, użytkowania, zastawu, najmu, dzierżawy lub mającego inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, nie można uznać K. S. za osobę władającą tymi nieruchomościami, za wyjątkiem działki nr [...], na której położone są budynki objęte umową najmu. Mając na względzie powyższe ustalenia organ odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W zażaleniu na opisane postanowienie Burmistrza W., K. S. podniósł, iż ustalenia gminy są bezprzedmiotowe, ponieważ nie dotyczą istoty problemu, którym jest bezsporny fakt prowadzenia przez niego od roku [...] gospodarstwa rolnego na terenie położonym w gminie W., co potwierdza zaświadczenie z KRUS i co pozwalało na wydanie zaświadczenia o prowadzeniu przez niego gospodarstwa rolnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza W. z dnia [...] r. W motywach uzasadnienia, przytaczając treść mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów art. 217, 218 oraz art. 219 K.p.a., Kolegium wywiodło, że ustawodawca wyraźnie określił, czego zaświadczenie ma dotyczyć i brak jest podstaw do modyfikowania wniosku strony przez organ administracji, który może wydać zaświadczenie o żądanej treści lub odmówić jego wydania. Ponadto wydanie zaświadczenia konkretnemu podmiotowi poprzedza niezbędne postępowanie wyjaśniające, które ma charakter uproszczony i w pierwszej kolejności dotyczy oceny interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem, a następnie ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W niniejszej sprawie wnioskodawca ubiegał się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego władanie działkami z podziału działki nr [...] w S. w żadnej mierze nie wykazując, istnienia po jego stronie interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktu władania przedmiotowymi działkami. Zwłaszcza w zakresie, wskazywanego we wniosku oraz w odwołaniu, udziału w przetargach ograniczonych organizowanych przez ANR weryfikuje się nie fakt "władania nieruchomością", lecz okoliczność osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego, łącznej jego powierzchni, fakt bycia rolnikiem w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego oraz łącznej powierzchni użytków rolnych wykorzystywanych w ramach gospodarstwa. Kolegium podkreśliło, że wniosek o wydanie zaświadczenia nie dotyczył powyższych okoliczności, a zatem nie sposób uznać, że wnioskodawca ubiegał się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, objęte wnioskiem "władanie nieruchomością" w żadnej mierze nie może być utożsamiane z osobistym prowadzeniem gospodarstwa, co wnioskodawca podnosi w zażaleniu. Postępowanie zaświadczeniowe nie ma na celu rozstrzygania okoliczności spornych pomiędzy organem administracji i wnioskodawcą, a jedynie odzwierciedlenie danych wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Sam fakt, że władanie innymi działkami niż [...] miałoby następować "nieformalnie" i jak wskazał organ pierwszej instancji bez podstawy prawnej, wyklucza możliwość aby rejestry i ewidencje zawierały tego rodzaju informacje. W istocie wniosek dotyczył zatem oceny istniejącego stanu faktycznego, nie zaś okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Żądanie tego rodzaju oceny wykracza poza zakres postępowania zaświadczeniowego i nie mogło być w jego toku zrealizowane. Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zdaniem skarżącego, organ nie rozpatrzył istoty problemu, skupiając się na jego jakoby jedynym żądaniu potwierdzenia faktu nieformalnego posiadania terenu. Tymczasem taki stan prawny jest wynikiem bezprawnej działalności gminy i lekceważenia jego prawa pierwokupu. Nawet jeżeli sformułowanie wyrażone w złożonym wniosku nie było zbyt precyzyjne, to załączony załącznik z Agencji precyzował je, rozwiewając wątpliwości. Zatem Gmina posiada wiedzę i dokumenty potwierdzające fakt, jego zamieszkiwania na jej terenie od [...] r. oraz władania gruntami rolnymi, co wymagało jedynie potwierdzenia. Ponadto Kolegium nie podjęło żadnych działań związanych ze wskazywanymi nieprawidłowościami przy podziale działki nr [...] w S. oraz przestępczą działalnością Burmistrza polegającą na niewystawieniu skarżącemu nakazu płatniczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie, wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego z dnia [...] r. skierowanym do Burmistrza W. o wydanie zaświadczenia potwierdzającego władanie działkami z podziału działki nr [...] w S. o łącznej powierzchni [...]. Według twierdzenia skarżącego wspomniane zaświadczenie jest mu potrzebne do udziału w przetargu Agencji Nieruchomości Rolnych. Burmistrz W. postanowieniem z dnia [...] r. odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając stanowisko organu pierwszej instancji za prawidłowe utrzymało je w mocy. W świetle powyższego istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy zasadnie odmówiły wydania żądanego przez stronę zaświadczenia. Należy wskazać, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń", zawarte w art. 217 – 220 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przewidują one wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach, po pierwsze – jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1), po drugie zaś – jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). W każdym z tych dwóch przypadków zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 1 K.p.a.). W sytuacji, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest przepis art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.) Z powyższego wynika więc, że zaświadczeniem w rozumieniu K.p.a. jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP nr 10, z 2004 r. s. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień, czy obowiązków, określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Wymaga podkreślenia, że postępowanie w tym zakresie ma charakter uproszczony i odformalizowany (vide: J. Borkowski, B. Adamiak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, Wydawnictwo C.H. Beck, 2008 str. 833). Na postępowanie składają się wyłącznie czynności materialno - techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca. W przedmiotowym postępowaniu nie dokonuje się ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (vide: wyrok NSA z 16 września 2005 r. sygn. II OSK 36/05, wyroki WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r. sygn. I SA/Wa 1356/04, Lex nr 202335 oraz z 21 listopada 2008 r. sygn. III SA/Wa 1612/08, Lex nr 519918). Z powyższego wynika, że wydanie zaświadczenia poprzedza niezbędne postępowanie wyjaśniające, którego celem jest ocena interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem, a następnie ustalenie stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, prawidłowo w ocenie Sądu, organ uznał, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia. Przypomnieć w tym miejscu należy, że "interes prawny" to interes, któremu przepisy prawa przyznają ochronę prawną. Źródłem regulacji prawnej tej ochrony są przepisy materialnego prawa administracyjnego, ale nie wyłącznie. Źródłem tego interesu, nadając mu rangę interesu prawnego mogą być przepisy prawa cywilnego pozostające w związku z regulacją materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2741/12). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny ma więc charakter materialnoprawny, co oznacza, że podmiot żądający wydania zaświadczenia powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, z którego wynika, że wydanie zaświadczenia oddziałuje bezpośrednio lub pośrednio na jego sytuację prawną. Takiego przepisu prawa materialnego w tej sprawie skarżący nie wskazał. Za wskazanie interesu prawnego, rozumianego w przedstawiony powyżej sposób, nie można uznać stwierdzenia skarżącego, że zaświadczenie o wymaganej treści, potwierdzającej władanie działkami jest potrzebne do udziału w przetargu ograniczonym organizowanym przez Agencję Nieruchomości Rolnych. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2016 r., poz. 1491 ze zm.) weryfikacji udziału w przetargach organizowanych przez ANR podlega nie fakt "władania nieruchomością", ale kryteria dotyczące osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego, łącznej powierzchni gospodarstwa, fakt bycia rolnikiem w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i łącznej powierzchni użytków rolnych wykorzystywanych w ramach gospodarstwa. Jak już wskazano, zaświadczenie potwierdza tylko informacje posiadane przez organ i nie rozstrzyga żadnych kwestii spornych. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co jest zawarte w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie. Wydaje się je, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać. Organ na podstawie danych zawartych w swoich rejestrach wewnętrznych, wypisów z rejestru gruntów i ksiąg wieczystych oraz wyroku Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...] r., sygn. akt [...] nakazującego skarżącemu wydanie Gminie W. działek nr [...] - [...] w S. w stanie wolnym, z uwagi na korzystanie z nich wbrew woli właściciela i wyroku Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] r., sygn. [...] ustalił, że K. S. jest najemcą od Skarbu Państwa lokalu mieszkalnego i przynależnych pomieszczeń gospodarczych, położonych na działce nr [...] S. , odnośnie działki nr [...] i działek o nr [...] – [...] K. S. nie jest wpisany jako osoba władająca gruntami. Powyższe ustalenia wykluczały możliwość wydania przez organ zaświadczenia, o żądanej przez skarżącego treści, dotyczącej w istocie oceny istniejącego stanu faktycznego, nie wynikającego z danych będących w posiadaniu organu. Tymczasem treścią zaświadczenia musi być jedynie pozytywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o potwierdzenie faktu lub stanu prawnego. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie orzeczenie odmawiające wydania zaświadczenia. Taka sytuacja miała miejsce w badanej sprawie, co obligowało organ do wydania postanowienia odmownego. Organ nie mógł bowiem potwierdzić faktu (władania przez skarżącego działkami bez tytułu prawnego), który nie znajduje odzwierciedlenia w posiadanych urzędowych dokumentach. Mając powyższe na uwadze Sąd nie stwierdził takiego naruszenia przepisów, które zobowiązywałoby go do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Z tych względów skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, podlegała oddaleniu.