II SA/Sz 972/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego T. K. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. K. i I. K. zamieszkali przy ul. D. w dniu [...] r. zgłosili do Starostwa Powiatowego zamiar wykonania robót budowlanych polegających na : dociepleniu styropianem ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego – o wysokości [...] m wraz z nałożeniem płytek malarskich oraz ścian ganku wejściowego do budynku – grubość docieplenia do [...] cm. Następnie pismem z dnia [...] r. (data wpływu do organu [...] r.) T. K. złożył wniosek w Starostwie Powiatowym o wydanie zgody na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej działka nr [...] stanowiącej własność A.P. – L. położonej przy ul [...] Uzasadniając wniosek T. K. wskazał, że planuje wykonanie prac polegających na ociepleniu ściany przedsionka swojego mieszkania zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy z nieruchomością na działce [...] należącą do A. P. – L. a użytkowanej przez A. P. Wnioskodawca podkreślił, że planowane ocieplenie nie narusza własności działki nr [...], bo będzie zlokalizowane na fundamencie znajdującym się na działce strony nr [...] i nie będzie naruszać w żadnym przypadku przestrzeni granicznej na działce [...]. Ponadto wskazał, że prośba skierowana do A. P. o umożliwienie wykonania ocieplenia ściany przedsionka granicznego z działką [...], spotkała się z bezzasadną odmową. A. P. (ojciec A. L. ) uznany w trybie art. 33 § 4 k.p.a. przez Starostę za pełnomocnika A. L. w piśmie z dnia [...] r. oświadczył, że docieplenia przedsionka można wykonać we wnętrz pomieszczenia, nie naruszając konstrukcji obiektów i ich parametrów. Wskazał, że przedsionek zlokalizowany jest na jego własności, a przez powiększenie wymiarów przedsionka będzie ograniczona widoczność w jego domu. Starosta Powiatu decyzją z dnia [...] r., znak :[...] , na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku T. K. z dnia [...] r., złożonego w dniu [...] r., dotyczącego niezbędności wejścia na teren działki nr [...] , umożliwiającego prawidłowe wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem robót budowlanych z dnia [...] r. dotyczących docieplenia ściany ganku budynku mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] - stwierdził niezbędność wejścia na teren działki nr [...] przy ul. [...] , celem wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu ściany ganku budynku mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] Starosta określił granice niezbędnej potrzeby i warunki korzystania z działki nr [...] ustalając, że : - wejście na działkę nr [...] bez naruszenia elementów istniejącego ogrodzenia, teren przeznaczony do zajęcia obejmuje pas o szerokości do [...] m wzdłuż ściany ganku i ogrodzenia od strony działki nr [...], teren wykorzystany ma być w celu zapewnienia dróg transportowych dla potrzeb wykonywania robót budowlanych, roboty budowlane należy wykonywać w porze dziennej, przyjmując czas wykonywania robót między godz. [...], oprócz niedzieli i dni świątecznych. Po zakończeniu robót inwestor jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania w sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Termin korzystania przez wnioskodawcę z działki nr [...] Starosta ustalił na czas [...] dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. Starosta uzasadniając wydaną decyzję wskazał, że inwestor do zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...] r., złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającą z aktu notarialnego nr [...] z dnia [...] r. We wniosku z dnia [...] r. inwestor podkreślił, że "planowane docieplenie nie narusza działki nr [...] , bo będzie zlokalizowane na fundamencie znajdującym się na powierzchni mojej działki [...] i nie będzie naruszać w żadnym przypadku przestrzeni granicznej na działce nr [...] ". Organ I instancji zaznaczył, że do rozstrzygnięcia kwestii naruszenia praw sąsiedzkich wynikających z przepisów prawa cywilnego, właściwy jest sąd powszechny. W szczególności strony powinny rozważyć art. 153 kodeksu cywilnego, którego treść organ przytoczył. W dalszej części uzasadnienia decyzji Starosta wskazał, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości organ bada jedynie czy wnioskodawca wystąpił o zgodę na wejście na teren do właściciela sąsiedniej nieruchomości, czy zgody tej nie uzyskał oraz czy charakter wskazanych przez wnioskodawcę robót budowlanych wymaga wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej. Starosta uznał, że do wykonania przedmiotowych robót budowlanych niezbędne będzie wejście na teren działki nr [...] i dlatego orzekł jak w sentencji decyzji. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. P. – L. reprezentowana przez pełnomocnika A. P. wskazując, że istniejący obiekt budowlany – przedsionek, nazwany w decyzji gankiem jest częściowo zlokalizowany na działce nr [...] oraz instalacji kanalizacyjnej. T. K. nie uzyskał dowodu władania częścią działki [...] na cele budowlane i rozbudowa na tej działce jest niezgodna z prawem. Do odwołania dołączono wyrys z mapy ewidencyjnej w skali [...] Wojewoda decyzją z dnia [...] r., znak [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zgody na wejście na teren nieruchomości – działki nr [...] położonej przy ulicy [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podniósł, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a nie jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu. Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, iż T. K. w dniu [...] r. (data wpływu do organu) złożył wniosek o udostępnienie na podstawie art. 47 ust. 1 – 3 ustawy Prawo budowlane, działki nr [...] przy ul. [...] celem wykonania ocieplenia ściany przedsionka mieszkania zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy działki. Organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 47 ust. 1,2 i 3 ustawy Prawo budowlane podniósł, że określona w tych przepisach procedura dotyczy wyłącznie stanu, w którym wejście na teren sąsiedni ma umożliwić inwestorowi prawidłowe wykonanie robót budowlanych na terenie, co do którego posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie upoważnia natomiast inwestora do wykonania na terenie sąsiednim żadnych robót ani obiektów budowlanych bądź ich części. Wszelkie trwałe ograniczenia praw właściciela sąsiedniej nieruchomości mogą nastąpić w trybie przepisów prawa cywilnego np. poprzez ustanowienie służebności. W niniejszej sprawie wejście na teren sąsiedni ma umożliwić inwestorowi wykonanie docieplenia ścian zewnętrznych ganku wejściowego. Z dowodów zebranych w sprawie wynika, że docieplenie styropianem o gr. [...] cm znajduje się na działce nr [...] stanowiącej własność A. L. Konstrukcja przepisu art. 47 ustawy Prawo budowlane nie dopuszcza orzekania w drodze decyzji o wejściu na teren w przypadku wykonania na terenie sąsiednim robót bądź ich części. Z tych względów, Wojewoda orzekł jak w sentencji decyzji. Na decyzję Wojewody z dnia [...]r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł T. K. Skarżący wskazał, że wejście na teren działki [...] ma umożliwić dokończenie ocieplenia ganku budynku mieszkalnego. W ocenie skarżącego ocieplenie ganku nie spowoduje trwałego zajęcia działki [...]. Istniejąca granica pomiędzy działkami została ustalona w [...] r. Przedmiotowy ganek został wybudowany w [...] r. A. L. nabyła nieruchomość na działce [...] w dniu [...]r., i wówczas nie wnosiła żadnych zastrzeżeń. Obecne jej twierdzenie, że ocieplenie gr. [...] cm narusza działkę [...] jest bezzasadne. Skarżący uzupełnił skargę pismem z dnia [...]r., w którym podniósł, że zaskarżona decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem wnikliwej i rzeczowej analizy akt sprawy. Nie jest prawdą, że granica pomiędzy działkami nr [...] przebiega po murze przedsionka. Z protokołu granicznego (który skarżący dołączył do pisma) jego zdaniem wynika, że granica ta przebiega w odległości [...] cm od ściany przedsionka. Dlatego wnioskowane wejście na teren działki [...] w celu wykonania zgłoszonych robót dociepleniowych – zgodnie ze zgłoszeniem złożonym w Starostwie Powiatowym – za pomocą styropianu o grubości [...] cm, w żaden sposób nie naruszy terenu działki nr [...], ponieważ cała grubość docieplenia ([...] cm) znajdzie się w granicach działki nr [...] będącej własnością skarżącego. W ocenie skarżącego, Wojewoda wydał decyzję na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a należało bowiem przeprowadzić wizję w terenie. Z tych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zaskarżenia i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd zatem jest upoważniony do uwzględnienia skargi, także ze względu na inne uchybienia niż te, które przytoczyła strona w skardze. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. /t.j. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zgodnie z którym, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Natomiast w razie nieuzgodnienia warunków w sposób opisany powyżej, organ – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, niezbędne do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, przewidziane w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczy jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych, które regulowane są przepisami prawa budowlanego i wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót (por. wyrok NSA OZ w Łodzi z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn.akt II SA/Łd 268/01, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn.akt II OSK 585/06). Podkreślić należy także, że w trakcie tych postępowań ( o pozwolenie na budowę lub zgłoszenia robót) właściwy organ bada uprawnienie do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Wobec powyższego na etapie postępowania o zezwolenie na wejście na teren sąsiedni, organ nie może badać przebiegu granicy pomiędzy działkami właściciela sąsiedniej nieruchomości i inwestora oraz tego, czy efekty wykonywanych prac przekroczyły tę granicę (vide wyrok NSA z dnia 05 kwietnia 2007 r., sygn.akt II OSK 585/06, LEX nr 505577, wyrok WSA w Warszawie z dnia 06 kwietnia 2009 r., sygn.akt VII SA/Wa 110/09, LEX nr 569566). Rozpoznając wniosek o zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, organ administracji powinien ustalić następujące okoliczności : 1) czy inwestor dysponuje ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę lub dokonał skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych (czy właściwy organ nie wniósł od zgłoszenia sprzeciwu); 2) czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne oraz 3) czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych bądź robót budowlanych, objętych treścią pozwolenia na budowę bądź zaakceptowanego przez organ zgłoszenia. W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy trafnie co do zasady podniósł, że procedura określona w art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dotyczy wyłącznie stanu, w którym wejście na teren sąsiedni ma umożliwić inwestorowi wykonanie robót budowlanych na terenie, co do którego posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy ustalił, na podstawie dowodów zebranych w sprawie, że docieplenie styropianem o gr. [...] cm znajduje się na działce nr [...] będącej własnością A. L. Tak więc, organ odwoławczy w istocie ustalił, że inwestor planowane roboty budowlane chce wykonać na sąsiedniej nieruchomości, a zatem nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem z akt sprawy wynika – co uszło uwadze organu odwoławczego – że inwestor w dniu [...] r. dokonał Staroście zgłoszenia robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego oraz ścian ganku wejściowego do tego budynku. W aktach sprawy przedstawionych sądowi wraz ze skargą brak jest dowodu, że od powyższego zgłoszenia został wniesiony sprzeciw. Ponadto jak wynika to z uzasadnienia decyzji organu I instancji, organ ten prowadził postępowanie dotyczące rozstrzygnięcia o niezbędności wejścia na teren działki nr [...] umożliwiającego prawidłowe wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem robót z dnia [...] r. dotyczących docieplenia ganku budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Okoliczność powyższa wskazuje, że organ I instancji w rozpoznawanej sprawie miał pełną świadomość, iż postępowanie w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych nie zakończyło się wniesieniem sprzeciwu. W takiej sytuacji, organ I instancji nie naruszył prawa rozstrzygając w przedmiocie niezbędności wejścia na teren sąsiedni, ponieważ nie miał podstaw do ponownego badania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji odmiennie potraktował organ odwoławczy. Wobec tego należy jeszcze raz podkreślić, że kompetencje organu wynikające z art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmują konieczność zbadania niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, a w przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, określenia granic niezbędnej potrzeby oraz warunków korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Rozpoznając zatem wniosek o zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, organ administracji powinien ograniczyć się wyłącznie do oceny niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania zamieszonych przez inwestora robót budowlanych objętych wcześniej uzyskanym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem, co do którego organ nie zgłosił sprzeciwu. W tych okolicznościach, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a także z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy powinien uwzględnił wywody zawarte w niniejszym uzasadnieniu. Oznacza to, że należy zbadać, czy inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi robót budowlanych, jeśli tak jaki jest zakres ustalonych robót, jakie są granice niezbędnej potrzeby wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzją. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy.