II SA/Sz 986/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz adwokata P. D. kwotę [...] ([...]) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Centrum Świadczeń działając z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] orzekł o przyznaniu Z. R. zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od [...] na czas nieokreślony w wysokości [...]. W dniu [...] Centrum Świadczeń działając z upoważnienia Prezydenta Miasta wydał decyzję nr [...], w której orzekł o uchyleniu - od dnia [...] oraz od dnia [...]- decyzji z dnia [...] nr [...]. W podstawie prawnej organ powołał się na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 16 ust. 6, art. 32, art. 20 ust. 3 w związku z art. 3 ust. 11, art. 50 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 130, poz. 903), art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212), § 1 uchwały Rady Miasta w sprawie utworzenia jednostki budżetowej Gminy Miasto Centrum Świadczeń oraz nadania statutu. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że z otrzymanej informacji z Zakładu Karnego wynika, że Z. R. odbywa karę pozbawienia wolności od dnia [...] z przerwą w odbywaniu kary, która miała miejsce od dnia [...] do dnia [...]. Dalej wskazał, że stosownie do art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, do których - zgodnie z art. 3 ust. 7 tej ustawy- należy zaliczyć zakład karny. W ocenie organu I instancji, okoliczności faktyczne sprawy przesądzają o tym, że Z.R. nie przysługuje zasiłek pielęgnacyjny w okresie od [...] oraz od dnia [...] do czasu zakończenia kary, co uzasadniało uchylenie decyzji, którą to przyznano zasiłek na czas nieokreślony. Na powyższą decyzję Z. R. złożył odwołanie wskazując, że zasiłek pielęgnacyjny nie może podlegać wstrzymaniu, jeżeli został przyznany na stałe. Ponadto podniósł, że przez okres pobierania zasiłku otrzymywał kwotę [...] podczas gdy inne osoby otrzymywały [...]. Po rozpoznaniu sprawy na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] , w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 pkt 7, art. 16 ust. 5, art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera negatywną przesłankę przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Stosownie do tego przepisu zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy instytucją taką jest zakład karny. Z kolei art. 32 ust. 1 ustawy stanowi samodzielną podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, m. in. gdy uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Dalej organ podniósł, że ze stanu faktycznego sprawy wynika, że w okresach wskazanych w piśmie Zakładu Karnego skarżący przebywał i przebywa w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, zatem zaistniała negatywna przesłanka przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, stanowiąca jednocześnie zmianę w jego sytuacji rodzinnej i dochodowej, która uzasadnia uchylenie decyzji przyznającej stronie zasiłek pielęgnacyjny. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Kolegium z dnia [...] Z. R. przytoczył tożsame argumenty co w odwołaniu. W piśmie stanowiącym uzupełnienie skargi, adwokat wyznaczony pełnomocnikiem skarżącego na zasadzie prawa pomocy, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta wskazując na brak możliwości uchylenia decyzji, na podstawie art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z mocą wsteczną. Ponadto podniósł, że Zakład Karny nie jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie, albowiem z faktur przedłożonych organowi przez skarżącego wynika, że zakup okularów korekcyjnych został sfinansowany przez stronę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, zaś biorący udział w rozprawie sądowej prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji podnosząc, że decyzja w przedmiocie jej rozstrzygnięcia nie może być wydana z mocą wsteczną, gdyż jest to decyzja o charakterze konstytutywnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola dokonana według kryterium zgodności z prawem, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...], w której orzeczono o uchyleniu od dnia [...] do dnia [...] oraz od dnia [...] decyzji ostatecznej przyznającej skarżącemu zasiłek pielęgnacyjny. W niniejszej sprawie, bezsporne jest, że decyzją z dnia [...] został przyznany skarżącemu bezterminowo zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...]. Również okoliczność odbywania przez skarżącego kary pozbawienia wolności nie budzi żadnych wątpliwości. Spór natomiast sprowadza się do kwestii właściwego zastosowania, w ustalonym przez organ stanie faktycznym, przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i prawidłowej wykładni tych przepisów. Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Powołany przepis wskazuje na sytuacje, które umożliwiają zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo do świadczenia rodzinnego, a zatem stanowi o wyłomie w zasadzie trwałości decyzji ostatecznych. Zastosowanie tego przepisu nie jest uzależnione od czasookresu przyznania świadczenia rodzinnego, tak więc weryfikacja uprawnień może nastąpić zarówno w stosunku co do decyzji ostatecznej przyznającej świadczenie na czas określony jak i na czas nieokreślony. W związku z tym, wbrew twierdzeniom skarżącego, decyzja przyznająca zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo może również zostać uchylona lub zmieniona w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku zaistnienia jednej z trzech sytuacji w tym unormowaniu przewidzianych, tj. zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych czy też nabycia przez członka rodziny prawa do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub pobrania nienależnie świadczenia. Słuszne są natomiast wywody skargi w zakresie konstytutywnego charakteru decyzji wydanej na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i skutków, które powodować może ta decyzja. Uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na zmianę sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych tworzy nową sytuację prawną, gdyż prowadzi do pozbawienia strony nabytych praw do świadczeń na mocy decyzji ostatecznej, a zatem kształtuje sytuację prawną strony na przyszłość (ex nunc). Oznacza to, że decyzja wydana w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest decyzją konstytutywną, co skutkuje tym, że nie można wyeliminować takiej decyzji ostatecznej z obrotu prawnego z mocą wsteczną (ex tunc). Jedynie w przypadku zaistnienia sytuacji nienależnie pobranych świadczeń, decyzja uchylająca lub zmieniająca przyznane uprawnienia ma charakter aktu deklaratoryjnego, co umożliwia wyeliminowanie z obrotu decyzji wstecz. W pozostałych przypadkach (tj. zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej, nabycia prawa do świadczenia w innym państwie) weryfikacja świadczeń może nastąpić tylko i jedynie ze skutkiem na przyszłość. W związku z powyższym, co do zasady, niezgodne z prawem jest uchylenie decyzji – w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych- z mocą wsteczną, a tym samym pozbawienie przyznanych uprawnień za okres przeszły. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1208/09, lex nr 591223; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08, lex nr 499576; wyrok WSA z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 288/11, lex nr 957347; wyrok WSA z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 155/09, lex nr 580287; A. Korcz-Maciejko, W. Maciejko "Świadczenia rodzinne. Komentarz", Warszawa 2009 r., strona 493). Podkreślenia wymaga, że decyzja weryfikująca wywołuje skutki prawne od dnia, w którym sama uzyska atrybut ostateczności, tak więc niedopuszczalne jest określenie w niej daty, od której następuje wskazane w rozstrzygnięciu uchylenie. Nieuprawnione jest także podanie dat granicznych uchylenia decyzji w sytuacji gdy, okoliczność mająca wpływ na przyznane prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, wystąpiła w okresie poprzedzającym datę weryfikacji decyzji ostatecznej. Tymczasem, w niniejszej sprawie organ I instancji, opierając się o przesłankę zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, orzekł decyzją z dnia [...] o uchyleniu decyzji ostatecznej na okres od dnia [...]. Tak sformułowane rozstrzygnięcie dowodzi, że organ wyeliminował z obrotu prawnego decyzję ostateczną z mocą wsteczną, a zatem rozstrzygnął o przyznanych nią uprawnieniach, które zostały już zrealizowane (wypłacone). Uchylenie decyzji na okres zaistnienia zmiany okoliczności mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego jest niedopuszczalne, jeżeli powoduje wyeliminowanie decyzji z mocą wsteczną. Jak już wyżej wskazano, w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, organ może podjąć działanie tylko ze skutkiem na przyszłość. W tej sytuacji należy stwierdzić, że decyzje organu I i II instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z kolei niezasadne są twierdzenia skargi, że osadzenie skarżącego w zakładzie karnym, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie stanowi przesłanki warunkującej uchylenie decyzji ostatecznej o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego, z tego względu, iż Zakład Karny nie jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie. Pobyt w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie ma istotne znaczenie dla zastosowania trybu z art. 32 ust. 1 ustawy, gdyż stanowi okoliczność, która wpływa na prawo do świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 16 ust. 5 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Ustawodawca w art. 3 pkt 7 ustawy wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem "instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie" wskazując, że oznacza to dom pomocy społecznej, placówkę opiekuńczo-wychowawczą, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, areszt śledczy, zakład karny, zakład opiekuńczo-leczniczy, zakład pielęgnacyjno-opiekuńczy, szkołę wojskową lub inną szkołę, jeżeli instytucje te zapewniają nieodpłatne pełne utrzymanie. Chodzi tu zatem o taką instytucję, w której osoba przebywająca, ma zapewnione pełne utrzymanie, bez konieczności ponoszenia na ten cel opłat. Zakład karny niewątpliwie należy zaliczyć do instytucji, o której mowa w art. 16 ust. 5 ustawy, gdyż zapewnia nieodpłatnie całodobowe pełne utrzymanie (w tym wyżywienie, pobyt, opiekę medyczną). Koszt utrzymania osoby osadzonej ponosi Skarb Państwa, w tym za zaopatrzenie medyczne i środki pomocnicze. Tak więc okoliczność sfinansowania przez skarżącego zakupu okularów korekcyjnych nie ma żadnego znaczenia, skoro z istoty zakładu karnego wynika, że instytucja ta ma charakter nieodpłatny. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zaniżenia przez organ kwoty przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego należy wyjaśnić, że zarzut ten odnosi się do decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. Natomiast przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji wydana w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. Kontrola ta nie obejmuje prawidłowości wydania decyzji z dnia [...] o przyznaniu tego świadczenia rodzinnego, gdyż nie mieści się w granicach sprawy, której dotyczy skarga, co wynika z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Tak więc, wysokość przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego pozostaje poza przedmiotem niniejszej sprawy, co stoi na przeszkodzie merytorycznego ustosunkowania się Sądu do tej kwestii. Reasumując, należy wskazać, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu I instancji będzie uwzględnienie wyżej przedstawionych zapatrywań Sądu co do prawnego charakteru i skutków decyzji podejmowanych w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152 powołanej ustawy. W przedmiocie wynagrodzenia na rzecz adwokata działającego na zasadzie prawa pomocy orzeczono stosownie do art. 250 ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).