II SA/Sz 986/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi Powiatu Kamieńskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2017 r. nr P-1.4131.262.2017.KD w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w Kamieniu Pomorskim oddala skargę. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 czerwca 2017 r. stwierdził nieważność uchwały nr 96/397/2017 Zarządu Powiatu w K. P. z dnia 13 kwietnia 2017 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. P.. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że K. S., któremu pełnienie obowiązków powierzono z pominięciem obowiązkowego konkursu, nie spełnia wymogów wynikających z art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, tzn. nie legitymuje się co najmniej trzyletnim stażem pracy w opiece społecznej i nie posiada specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej. Ponadto, w podstawie prawnej uchwały powołano art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Tymczasem zakwestionowaną uchwałą powierzono innej osobie, na czas usprawiedliwionej nieobecności dyrektora placówki, pełnienie jego obowiązków, co nie jest tożsame z zatrudnieniem. Wojewoda wyjaśnił, że okoliczność, iż Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. P. Z. C. , w dniu [...] r. powrócił ze zwolnienia lekarskiego, pozostaje bez wpływu na legalność uchwały nr 96/397/2017, która została podjęta z istotnym naruszeniem prawa i jest nieważna. Tylko stwierdzenie nieważności pozwala na wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego i zniwelowanie skutków, jakie wywołała, kiedy jeszcze obowiązywała. Uchylenie uchwały czy jej zmiana spowodowałoby, że uchwała taka pozostałaby wiążąca w okresie jej obowiązywania i mogłaby oddziaływać na sytuację prawną podmiotów zobowiązanych do jej przestrzegania. Powiat Powiat, działając na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na to rozstrzygnięcie. W ocenie jednostki samorządu terytorialnego, rozstrzygnięcie nadzorcze wydano z naruszeniem art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ponieważ naruszenie prawa nie było na tyle istotne, by uzasadniało zastosowanie tak daleko idącego środka nadzoru. Ponadto naruszono art. 79 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie powiatowym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nadzoru nie wziął pod uwagę skomplikowanej sytuacji faktycznej w przedmiotowej sprawie. Kierownik jednostki, której dotyczy uchwała, w okresie od dnia [...] r. przebywał na zwolnieniu lekarskim, a Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. P. w swojej strukturze organizacyjnej nie ma stanowiska zastępcy dyrektora, nie zatrudnia osoby na takim stanowisku. W okresie jego nieobecności nie było zatem żadnej osoby która mogłaby go zastąpić, a niemożliwe jest funkcjonowanie placówki bez dyrektora przez kilka tygodni. W tej sytuacji Zarząd Powiatu w trzy dni po rozpoczęciu usprawiedliwionej nieobecności Dyrektora podjął uchwałę o powierzeniu jego obowiązków innej osobie, pracownikowi tej jednostki, który z uwagi na wieloletnie doświadczenie podjął się pełnienia obowiązków dyrektora, w czasie jego nieobecności. Powiat wyjaśnił, że konkurs na dyrektora przeprowadza się na wolne stanowisko urzędnicze, stosownie do art. 11 i nast. ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902 ze zm.), a w zaistniałej sytuacji nie było wolnego stanowiska. Sytuacja wymagała rozwiązania i podjęta uchwała służyła temu celowi. Organ nadzoru dokonując oceny legalności zakwestionowanej uchwały nie pochylił się nad oceną skutków wydanego rozstrzygnięcia dla funkcjonowania Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. P., realizującego zadania publiczne z zakresu pomocy społecznej. Brak możliwości funkcjonowania takiej jednostki narusza zaufanie obywateli do państwa i obowiązującego prawa. Zaistniała sytuacja była tego rodzaju, że uzasadniała podjęcie zakwestionowanej uchwały. Ponadto, rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane 29 czerwca 2017 r., a więc ponad miesiąc po upływie okresu, na jaki powierzono innej osobie pełnienie obowiązków Dyrektora. Uchwała, której nieważność stwierdził Wojewoda utraciła moc obowiązującą przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie strony skarżącej, prowadzenie postępowania nadzorczego było w tej sytuacji bezprzedmiotowe. Ponadto, uchwała której nieważność stwierdzono nie jest aktem prawa miejscowego ale aktem o charakterze wewnętrznym, mającym związek z przepisami prawa pracy. Nie został też uchybiony siedmiodniowy termin do przedłożenia uchwały organowi nadzoru. W tej sytuacji brak było podstaw do stwierdzania nieważności uchwały, stosownie do treści art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że uchwała została podjęta w sposób istotnie naruszający prawo, tj. art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, dlatego konieczne było jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zarzut wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 82 ust. 1 jest, w ocenie organu nadzoru, niezrozumiały. Organ nadzoru może bowiem stwierdzić nieważność każdej uchwały, nie tylko aktu prawa miejscowego albo uchwały, którą przedłożono z uchybieniem terminu określonego w art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Poza tym art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym dotyczy terminu przedkładania wojewodzie uchwał rady powiatu, a rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy uchwały zarządu powiatu. Uchwała ta została podjęta 13 kwietnia 2017 r., przesłana Wojewodzie 29 maja 2017 r. (data stempla pocztowego) i wpłynęła do Urzędu Wojewódzkiego 30 maja 2017 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane 29 czerwca 2017 r., a więc przed upływem 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. Zarzut wydania aktu nadzoru po upływie terminu, czy z naruszeniem art. 82 ustawy o samorządzie powiatowym, jest całkowicie chybiony. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Wojewoda wyjaśnił, że Zarząd Powiatu podjął uchwałę nr 96/397/2017 w dniu 13 kwietnia 2017 r. w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. P. K. Somince, na okres od dnia 14 kwietnia 2017 r. na czas usprawiedliwionej nieobecności Dyrektora. Uchwała ta wpłynęła do Urzędu Wojewódzkiego 30 maja 2017 r. wraz z pismem Starosty z dnia [...] r. W podstawie prawnej uchwały powołano przepis ustawy o samorządzie powiatowym dotyczący zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, a uchwała nie dotyczyła tej kwestii. Dotyczyła powierzenia pełnienia obowiązków innej osobie na czas nieobecności kierownika. Kierownik jednostki organizacyjnej powiatu jest bowiem osobą o której mowa w art. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, zatrudnianą na zasadach i w trybie określonym w rozdziale 2 tej ustawy, czyli w drodze konkurencyjnego i otwartego naboru prowadzonego z zastosowaniem art. 11-16 ustawy o pracownikach samorządowych. Takiego naboru na to stanowisko, które okresowo powierzono innej osobie, Zarząd Powiatu w K. P. dokonał uchwałą nr 87/363/2017 z dnia 26 stycznia 2017 r., w sprawie zatrudnienia Z. C. na stanowisku Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. P., na okres od [...] r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 kwietnia 2017 r. Wojewoda stwierdził nieważność tej uchwały, ponieważ Z. C. nie spełniał ustawowych wymogów określonych w art. 122 ustawy o pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 604/17 oddalił skargę Powiatu Powiat na to rozstrzygnięcie, podzielając pogląd organu nadzoru. Uchwała nr 96/397/2017 nie mogła zostać podjęta na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym, ponieważ treścią uchwały nie było zatrudnienie kierownika jednostki organizacyjnej Powiatu. Zarząd Powiatu w K. P. nie miał kompetencji do podjęcia takiej uchwały. Ponadto, osoba której obowiązki dyrektora powierzono, nie spełniała warunków ustawowych do pełnienia tej funkcji. Nawet zakładając, że nie było to stricte zatrudnienie, ale powierzenie obowiązków na określony czas, osoba taka musiałaby spełniać wymogi ustawowe określone w art. 122 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Osoba, której obowiązki Dyrektora placówki powierzono, nie posiadała odpowiednio długiego okresu zatrudnienia w opiece społecznej ani specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej, nie mogła więc kierować taką jednostką, nawet tymczasowo. Ponadto, z uchwały nie wynika, by pełnienie obowiązków dyrektora miało trwać do dnia [...] r. Uchwała określała jedynie dzień, od którego pełnienie obowiązków Dyrektora powierzono, na czas jego usprawiedliwionej nieobecności, nie wskazując do kiedy. Takie sformułowanie § 1 uchwały rodziło wątpliwości, co do okresu na jaki obowiązki powierzono, który mógł być długotrwały, oraz rodziło obawę, że uchwała może być wielokrotnie stosowana, podczas każdej nieobecności Z. C.. O tym, że Z. C. wrócił do pracy w dniu [...] r., organ nadzoru dowiedział się z pisma Starosty z dnia 26 kwietnia 2017 r., nie z uchwały. Uchwała w sposób istotny naruszała obowiązujący porządek prawny. Stanowisko dyrektora powierzono bez podstawy prawnej, w sytuacji gdy Dyrektor został wcześniej zatrudniony, choć okresowo był niezdolny do pracy, osobie nie spełniającej wymogów ustawowych, na bliżej nieokreślony czas. W takiej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego było konieczne. Jedynym kryterium stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest przesłanka niezgodności uchwały z prawem i w niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona. Konieczne było zatem wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Z przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.". W ramach tej kontroli sąd orzeka w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt. Należy podkreślić, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygniecie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego badana jest pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Przesłanki kontroli zgodności z prawem uchwał organu stanowiącego powiatu wyznaczone zostały treścią art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r. poz. 814), który stanowi, że "uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna". Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W samym uregulowaniu wyżej powołanego przepisu nie zdefiniowano, co należy rozumieć pod pojęciem istotnego naruszenia prawa, ani nie wyliczono rodzaju wad, które należy w ten sposób kwalifikować. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie uznaje się, że nieistotne naruszenia prawa to naruszenia drobne i niedotyczące istoty zagadnienia. Natomiast do kategorii istotnych naruszeń należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały lub zarządzenia, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - poprzez ich wadliwą wykładnię, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W pierwszej kolejności Sąd winien rozstrzygnąć zarzut najdalej idący, tj. czy Wojewoda w terminie wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. W myśl art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, starosta zobowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwały organów powiatu w sprawie wydania przepisów porządkowych podlegają przekazaniu w ciągu dwóch dni od ich podjęcia. Powyższy przepis statuuje obowiązek starosty do przesyłania organowi nadzoru uchwał rady powiatu oraz zarządzeń porządkowych organów powiatu. Oznacza to, że uchwały zarządu powiatu doręczane są organowi nadzoru m.in. na żądanie tego organu, natomiast obowiązkiem wojewody - o ile stwierdzi, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem – jest wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, po uprzednim wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej przedłożenia organowi nadzoru. Analiza akt administracyjnych załączonych do skargi wskazuje, że termin ten został dochowany. Starosta Powiat na wezwanie Wojewody z dnia 19 maja 2017 r. przedłożył organowi nadzoru uchwałę Zarządu Powiatu w K. P. nr 96/397/2017. Przesyłka pocztowa zawierająca żądany dokument została nadana w dniu 29 maja 2017 r. i wpłynęła do organu nadzoru 30 maja 2017 r. Z kolei rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w tej sprawie zostało wydane w dniu 29 czerwca 2017 r. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy stwierdzić, że Wojewoda prawidłowo ocenił, że uchwała Zarządu Powiatu w K. P. z dnia [...] r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. P. w sposób istotny narusza prawo. Uchwała ta została podjęta w oparciu o przepis art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi, że do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Zestawienie treści tego przepisu z treścią uchwały powierzającej K. S. obowiązki dyrektora od dnia [...] r. na czas usprawiedliwionej nieobecności Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy R. Z. C. wskazuje jednoznacznie, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 2 pkt 5, albowiem ustawodawca nie przewidział dla zarządu powiatu kompetencji polegającej na powierzeniu pełnienia obowiązków na czas nieobecności kierownika jednostki organizacyjnej powiatu. Dalszych kompetencji zarządu powiatu w zakresie stosunku pracy osoby, która ma zastąpić dyrektora jednostki w czasie jego nieobecności nie można domniemywać. Zauważyć należy, że kwestia zastępstw związanych z nieobecnością dyrektora jednostki organizacyjnej spowodowanych chorobą, urlopem czy innymi usprawiedliwionymi przyczynami winna być określona w regulaminie organizacyjnym jednostki. Regulamin Organizacyjny Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. P. został nadany tej jednostce uchwałą Zarządu Powiatu w K. P. nr 121/352/2013 z dnia 31 stycznia 2013 r. Z § 20 ust. 1 i 2 Regulaminu wynika, że Dyrektor może zostać upoważniony przez starostę do załatwienia spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu lub starosty, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej, oraz do zawierania, zmiany rozwiązywania umów cywilnoprawnych wynikających z bieżącej działalności PCPR (ust. 1). Upoważnienia, o którym mowa w ust. 1, na wniosek dyrektora, starosta może udzielić innemu pracownikowi PCPR. Z treści § 24 ust. 9 Regulaminu wynika natomiast jakie pisma i dokumenty może podpisywać na podstawie pisemnego upoważnienia wyznaczony pracownik. Z kolei załącznik nr 2 do Regulaminu określa zasady zastępstw pracowników PCPR w K. P., w tym dyrektora w sprawach bieżącej działalności merytorycznej (pracownik wyznaczony odrębnym zarządzeniem). Analiza przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych oraz Regulaminu wskazuje, zważywszy na określenie zasad zastępstw w razie nieobecności dyrektora PCPR oraz zakres ustawowych kompetencji starosty, że nie było potrzeby podejmowania wątpliwej prawnie uchwały w sprawie powierzenia obowiązków dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu, skoro regulacje, które uchwalił również Zarząd Powiatu w K. P., były wystarczające do funkcjonowania jednostki w związku z nieobecnością jej dyrektora. Podsumowując, w ocenie Sądu, organ nadzoru dokonał właściwiej oceny uchwały nr 96/397/2017 Rady Powiatu w K. P. uznając, że akt ten został wydany bez podstawy prawnej, co przesądza o istotnym naruszeniu obowiązującego prawa i z tego powodu należało stwierdzić jego nieważność. Odnosząc się do zarzutu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie terminu, na który powierzono K. S. pełnienie obowiązków dyrektora PCPR w K. P. zauważyć należy, że rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło uchwały o powierzeniu kierowania jednostką organizacyjną powiatu, a co za tym idzie – skutków tej uchwały w czasie jej obowiązywania. Stwierdzenie nieważności uchwały ze skutkiem ex tunc pozwala na zniwelowanie następstw wadliwie podjętej uchwały. Zaakceptowanie stanowiska strony skarżącej, iż rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały może dotyczyć tylko aktów prawa miejscowego nie ma odzwierciedlenia w obowiązującym prawie i w sposób niezrozumiały umniejsza ustawowe kompetencje organu nadzoru, które jednoznacznie wynikają z przepisów określających funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego. Orzeczenie NSA z dnia 27 stycznia 2010 r. I OSK 1570/09, na którym oparła swój wywód strona skarżąca jest nieadekwatne do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania, albowiem dotyczy ujednoliconych wskaźników zatrudnienia w szkołach i placówkach oświatowo – wychowawczych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, uznając, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera uchybień skutkujących jego uchyleniem, natomiast zarzuty skargi są niezasadne, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.