II SA/Sz 989/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak - Siuda, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2009 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. ,nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Przedsiębiorstwa A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] r. wymierzył "A." Spółce z o.o. karę pieniężną w kwocie [...]zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] pod reklamę bez zezwolenia w terminie od [...]r. do [...]r. Decyzją z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Spółki, uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części i określiło termin zajęcia pasa drogowego od [...]r. do dnia [...]r., a powierzchnię reklam na [...]m², a wobec tego ustaliło wysokość kary na kwotę [...]zł, natomiast w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez Spółkę "A." do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 1 marca 2006r. oddalił skargę (sygn. akt II SA/Sz 1347/05). Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]r. Nr [...]na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 1 uchwały [...]Rady Miasta z dnia [...]r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (Dz. Urz. Woj. [...]z [...]r.), zgodnie z załącznikiem Nr 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w woj. dolnośląskim, kujawsko - pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz. U. z 2004 r. Nr 60, poz. 566) wymierzył Przedsiębiorstwu "A." Sp. z o.o. z siedzibą w [...]karę pieniężną w kwocie [...]zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...]w [...] (działka nr [...]) pod reklamy wolnostojące oraz na masztach o łącznej powierzchni [...]m² w terminie od dnia [...]r. do dnia [...]r. bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Organ ustalił, że mimo doręczenia poprzednich (wskazanych wyżej) decyzji, Spółka nie podjęła czynności zmierzających do zlikwidowania przedmiotowych reklam. Powyższą okoliczność potwierdziły kontrole przeprowadzone w dniach [...]r. oraz [...]r. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...]r. stwierdzono istnienie reklam, odnotowano ich wymiary. Prezydent wyjaśnił, że wymiary i lokalizacja reklam pozostały bez zmian od dnia pierwszej kontroli, zauważył jednak, że każdy rodzaj flagi umieszczony jest na trzech masztach, wobec tego ustalił łączną powierzchnię reklam na: [...]m2. Usunięcie przedmiotowych reklam stwierdzono dopiero podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...]r., po doręczeniu stronie zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz o zamiarze przeprowadzenia oględzin w terenie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka z o.o. "A." z siedzibą w [...]wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem ustalenia istotnych dla prawidłowego wymiaru kary powierzchni reklam oraz kwalifikacji drogi, przy której były ustawione. Odwołująca się zarzuciła powołanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 77 § 2 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 12 pkt 3 i ust. 6 ustawy o drogach publicznych, poprzez przyjęcie za udowodnioną powierzchnię reklam [...]m², podczas gdy podstawą dla jej obliczenia były oględziny przeprowadzone w dniu [...] r., w których strona nie uczestniczyła, a w poprzednich oględzinach strona wprawdzie uczestniczyła, ale nie podpisała protokołu, co stanowiło o tym, że kwestionowała jego ustalenia. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu § 1 pkt 6 i załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko - pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez zakwalifikowanie do drogi krajowej ulicy równoległej do ul. [...]w [...], odchodzącej od ciągu ul. [...], mimo że rozporządzenie powyższe do drogi krajowej zalicza tylko ul. [...]na odcinku [...], a przepis art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych pozwala na zakwalifikowanie do tej samej kategorii co droga tylko ulicy leżącej w ciągu drogi krajowej. Zdaniem odwołującej się, ani wykładnia literalna, ani celowościowa powołanych przepisów rozporządzenia i ustawy o drogach publicznych, nie pozwala na rozszerzenie pojęcia "drogi krajowej" również na drogę do niej równoległą, odchodzącą od jej ciągu. Prawidłowe zatem zakwalifikowanie drogi do odpowiedniej kategorii ma istotny wpływ na obliczenie wysokości kary pieniężnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jak wynika to z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji, powodem wydania decyzji kasacyjnej było po pierwsze, uznanie za dowód w sprawie protokołu sporządzonego bez udziału strony, jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji ustalił wymiary reklam w trakcie kontroli pasa drogowego, mającej miejsce przed wszczęciem postępowania w sprawie wymierzenia kary. Podczas tej kontroli dokonano pomiarów bez udziału strony, a sposób wykonania pomiarów nie został przez organ określony, a po drugie niewyjaśniona wątpliwość, co do powierzchni reklam przyjętej do ustalenia wysokości kary. Powierzchnia ta jest bowiem odmienna od ustalonej ([...]m2) w decyzji z dnia [...]r. Nr [...]. Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia kategorii drogi, w pasie której usytuowane były sporne reklamy, Kolegium wskazało, że kwestia zaliczenia pasa drogowego, na którym znajdowały się przedmiotowe reklamy do pasa drogowego ul. [...], była rozpatrywana już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1347/05 (ze skargi "A." Spółki z o.o. na decyzję Kolegium z [...]r.). W wyroku z dnia 1 marca 2006r., stwierdzono, że prawidłowa jest interpretacja obowiązujących przepisów prawa - ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych, stwierdzająca, iż skoro droga, w której pasie drogowym znajdują się reklamy odchodzi od głównego ciągu drogi krajowej ul. [...]i stanowi obejście równoległe, to należy taki fragment układu dróg publicznych zakwalifikować jako kolejny odcinek przypisany do danej ulicy, równoprawny w stosunku do pozostałych odcinków międzywęzłowych, usytuowanych w jej ciągu głównym. Kwestia ta, jak stwierdził Sąd, nie jest wprost uregulowana w przepisach prawa, jednakże interpretacja jest prawidłowa i w sposób logiczny oraz zgodny z faktycznym przeznaczeniem drogi, pozwala zakwalifikować obejście drogi krajowej do drogi krajowej. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka z o.o. z siedziba w [...] "A." wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Strona skarżąca zarzuciła, podobnie jak poprzednio w odwołaniu, naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu § 1 pkt 6 i załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko- pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim w związku z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że zakwalifikowanie do drogi krajowej ulicy równoległej do ul. [...]w [...], odchodzącej od ciągu ul. [...]jest zgodne z prawem, mimo że rozporządzenie powyższe do drogi krajowej zalicza tylko ul. [...]na odcinku [...], z kolei przepis art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych pozwala na zaklasyfikowanie do tej samej kategorii co droga tylko ulicy leżącej w ciągu drogi krajowej. Skarżąca podniosła, że wykładnia literalna oraz celowościowa powołanych wyżej przepisów rozporządzenia oraz ustawy o drogach publicznych nie pozwala na rozszerzenie pojęcia "drogi krajowej" również na drogę do niej równoległą, odchodzącą od jej ciągu. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że zakwalifikowanie działki, na której stały reklamy do pasa drogowego drogi krajowej jest sprzeczne z powołanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury, gdyż przedmiotowe reklamy stały przy ulicy równoległej do ul. [...], która jest drogą krajową na odcinku [...]. Nie był kwestionowany fakt, że reklamy stały w pasie ulicy odchodzącej od ciągu ul. [...], a zatem nie jest zasadne, w ocenie skarżącej, przyjęcie, że pas drogowy ul. [...] rozciąga się aż tak szeroko: na pas zieleni, ulicę równoległą do ul. [...]i działkę po prawej stronie ulicy równoległej do ul. [...]. Zdaniem skarżącej, z treści ustawy o drogach publicznych nie wynika, aby ulicę równoległą do drogi krajowej należało traktować jako część tej drogi. W świetle art. 2 ust. 2 ww. ustawy ulice leżące w ciągu dróg należą do tej samej kategorii co drogi. Organ z jednej strony przyjął, że ulica przy której stały reklamy odchodzi od ciągu ul. [...], a mimo to przyjął, że należy ona do tej drogi krajowej. Kwestionując stanowisko organu w tym zakresie strona skarżąca podniosła, że ustawa o drogach publicznych wyraźnie stanowi, co rozumie przez pojęcie "drogi" i "pasa drogowego", jak również wskazuje w art. 2 ust. 2, co można zaliczyć do tej samej kategorii co droga. W żadnym z powołanych przepisów nie ma mowy o kwalifikowaniu drogi równoległej, nawet jeśli stanowi ona obejście drogi, do tej samej kategorii co droga. Wobec tego wykładnia językowa nie daje podstaw do przyjęcia, że reklamy stały w pasie drogi krajowej. Ponadto wykładnia celowościowa powyższych przepisów nie pozwala przyjąć, że obejście drogi i pas przy tej drodze należy traktować jako pas przy drodze krajowej zwłaszcza w kontekście § 5 ust. 1 uchwały Rady Miasta, która przewiduje wyższą stawkę za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej, bowiem umieszczenie reklamy w pasie drogi krajowej ma silniejszą siłę oddziaływania, niż w pasie drogi do niej równoległej, gdzie ruch samochodowy jest znacznie mniejszy, a dojazd służy tylko dojazdowi do posesji położonych w sąsiedztwie drogi krajowej. W konkluzji Spółka podniosła, że dokonana przez organ wykładnia stoi w sprzeczności z zasadą praworządności, bowiem wszelkie rozstrzygnięcia winny opierać się na przepisach prawa, a zatem jeśli brak jest wyraźnego przepisu pozwalającego na zaliczenie drogi równoległej do tej samej kategorii co droga, oznacza to brak podstawy do dokonania takiej kwalifikacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2007 r. w sprawie o sygnaturze akt II SA/Sz 253/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił przedmiotową skargę. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd podzielił stanowisko organu II instancji co do stwierdzonych uchybień w postępowaniu wyjaśniającym organu I instancji, uzasadniających wydanie przez Kolegium decyzji uchylającej na podstawie art. 138 § 2 Kpa i w tym zakresie stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Nie podzielając zarzutu naruszenia prawa materialnego, za prawidłowe Sąd uznał przyjęcie przez organy administracji, że skoro droga, w której pasie drogowym znajdowały się reklamy, odchodzi od głównego ciągu ulicy [...] (będącej drogą krajową) i stanowi obejście równoległe, to taki fragment układu dróg publicznych należało zakwalifikować jako kolejny odcinek przypisany do danej ulicy, równoprawny w stosunku do pozostałych odcinków międzywęzłowych, usytuowanych w jej ciągu głównym. Zdaniem Sądu, interpretacja taka w sposób logiczny oraz zgodny z faktycznym przeznaczeniem drogi pozwala zakwalifikować obejście równoległe drogi krajowej do drogi krajowej, w tym przypadku ul. [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka z o.o. z siedzibą w [...] "A." wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji zarzucając powołanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Spółka zarzuciła błędną wykładnię § 1 pkt 6 i załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 marca 2004 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, mazowieckim, pomorskim, śląskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 60, poz. 566) w związku z art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy o drogach publicznych. Powołując się na naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca zarzuciła uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Spółki, zakwalifikowanie przez Sąd pierwszej instancji działki, na której stały reklamy do pasa drogowego drogi krajowej nie było prawidłowe. Drogą krajową jest ul. [...] (na odcinku [...]), natomiast reklamy stały przy ulicy równoległej do ul. [...]. Wobec powyższego nie jest zasadne przyjęcie, że pas drogowy ul. [...]rozciąga się aż tak szeroko, tj. na pas zieleni, ulicę równoległą do ul. [...]i działkę po prawej stronie ulicy równoległej. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ulice leżące w ciągu dróg należą do tej samej kategorii co drogi. Sąd pierwszej instancji z jednej strony przyjął, że ulica przy której stały reklamy odchodzi od ciągu ul. [...], to jednocześnie za prawidłowe uznał przyjęcie, że ulica ta należy do drogi krajowej. Zdaniem strony skarżącej drogi równoległej, nawet jeśli stanowi ona obejście drogi, nie można kwalifikować do tej samej kategorii co droga. Ponadto skarżąca Spółka podniosła, że prawidłowe zakwalifikowanie drogi do odpowiedniej kategorii ma istotny wpływ na obliczenie wysokości kary pieniężnej, gdyż § 5 ust. 1 powołanej wyżej uchwały Rady Miasta przewiduje wyższą stawkę za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wniosło odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r. (sygn. akt II GSK 465/08), po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd kasacyjny wskazał, że zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania obejmuje naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Chodzi o brak uchylenia decyzji mimo istnienia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to miało polegać na błędnym zakwalifikowaniu drogi do odpowiedniej kategorii w ramach przepisów procesowych, co miało istotny wpływ na obliczenie wysokości kary pieniężnej. Przepisy bowiem przewidują wyższą stawkę za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej, przy niekwestionowaniu przez skarżącą samego faktu zajęcia pasa drogowego. Zdaniem NSA powołany przez skarżącą zarzut jest uzasadniony, choć połączony został z zarzutem procesowym, gdyż ocena kategorii drogi została dokonana przedwcześnie. Sąd pierwszej instancji dokonywał bowiem oceny decyzji kasacyjnej, skoro organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawą podjęcia przez organ drugiej instancji decyzji kasacyjnej były wady procesowe przeprowadzonego postępowania administracyjnego z jednoczesnym przesądzeniem przez organ drugiej instancji rodzaju kategorii drogi. Skarga złożona do Sądu pierwszej instancji w istocie dotyczyła oceny rodzaju kategorii drogi, a więc uzasadnienia decyzji w tej części, choć we wniosku domagano się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się w treści uzasadnienia swojego orzeczenia do wniosku skarżącej o umorzenie postępowania. W ocenie Sądu drugiej instancji w sytuacji całkowitego pominięcia przez Sąd pierwszej instancji wyjaśnienia powyższej kwestii, powoduje brak rozważań co do tego, czy zaistniała w sprawie podstawa do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, a zatem czy stwierdzono brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i formalnego jej zakończenia. Jednocześnie Sąd podkreślił, że nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strony są zainteresowane wynikiem merytorycznym. Nie można również załatwić sprawy poprzez umorzenie, gdy okoliczności prawne i faktyczne podnoszone przez sam organ wymagają przeprowadzenia w sposób zupełny i wyczerpujący postępowania administracyjnego. Sąd zaznaczył, że rozważania i analiza sprawy w powyższym przedmiocie winna mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku nawet wówczas, gdy Sąd pierwszej instancji uznałby, że umorzenie nie znajduje zastosowania. W ocenie NSA dopiero rozważenie powyższych kwestii procesowych pozwoli dokonać oceny, czy istotnie chodzi o drogę krajową i czy będą miały zastosowanie powołane przepisy prawa materialnego. W sytuacji, gdy organ drugiej instancji zakwestionował sposób sporządzenia protokołu, wielkość reklamy podanej w decyzji z dnia [...]r., która podlegała ocenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 marca 2006 r. o sygn. akt II SA/Sz 1347/05, to nie można przyjąć, że na tym etapie postępowania można było zakwalifikować usytuowanie reklamy wolnostojącej do drogi krajowej. Jednocześnie NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji oceny przedmiotowej drogi nie przedstawił w kontekście zgłoszonych zarzutów skargi, lecz przytoczył tylko ocenę wynikającą z decyzji organu drugiej instancji. Jak zaznaczył NSA w dalszej części uzasadnienia, istotą postępowania ze skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest weryfikacja zgodności z prawem wyroku Sądu pierwszej instancji. Brak zatem uzasadnienia w powyższych częściach uniemożliwia sądowi drugiej instancji dokonanie tej weryfikacji w ramach oceny legalności wynikającej z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Od oceny w powyższym zakresie nie zwalnia treść przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd drugiej instancji podkreślił, że wyjaśnienie w sposób jasny i wyczerpujący powodów określonego rozstrzygnięcia sądowego służy umocnieniu autorytetu wymiaru sprawiedliwości. Badanie zasadności zarzutów stanowi podstawowy obowiązek kontrolny, a badanie legalności polega na zestawieniu regulacji materialnoprawnej leżącej u podstaw stosunku prawnego z podłożem faktycznym, na jakim oparte są jego elementy. Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym, bowiem ma ono dać rękojmię, że Sąd starannie zastanawiał się nad rozstrzygnięciem, by umożliwić wyższej instancji zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparł się Sąd niższej instancji są trafne, ma służyć w razie wątpliwości ustaleniu granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków wyroku, a także przekonaniu stron co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia. Wobec stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji w pełni tych okoliczności nie ocenił NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd winien ustosunkować się do powyższych uchybień oraz dać temu wyraz w pisemnym uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, ponownie rozpatrując sprawę z w a ż y ł, co następuje: Powtórna sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. doprowadziła do uwzględnienia skargi, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty i wnioski zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja o charakterze kasacyjnym oparta o przepis art. 138 § 2 Kpa. Badanie zgodności z prawem takiej decyzji polega na sprawdzeniu, czy organ odwoławczy nie naruszył prawa stwierdzając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynikać zatem musi nie tylko to które, dostrzeżone braki lub uchybienia postępowania wyjaśniającego miały wpływ na takie rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ, ale wynikać też powinno, jak organ II instancji rozpatrzył zarzuty odwołania. Od tego będzie bowiem zależało, czy ponowne rozpatrzenie sprawy doprowadzi do jej należytego, sprawnego, zgodnego z prawem ostatecznego rozstrzygnięcia . W niniejszej sprawie SKO w sposób prawidłowy wskazało na zebranie w postępowaniu wyjaśniającym materiału dowodowego (istotnego dla rozstrzygnięcia), z naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, a także zasadnie dostrzegło nie wyjaśnienie kwestii powierzchni reklamy usytuowanej bez zezwolenia w pasie drogowym, co ma wpływ na wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego. Obie te kwestie pozostają ze sobą w związku, co nie oznacza, że Kolegium wywiązało się w sposób pełny i należyty z - płynącej z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa) - powinności ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Mianowicie, skarżąca już w odwołaniu wnosiła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i o umorzenie postępowania, co wiązało się z konsekwentnie prezentowanym przez stronę stanowiskiem, że przedmiotowa droga przy której usytuowane były sporne reklamy nie jest drogą krajową. Organ odwoławczy uchylił się od dokonania ustaleń i ocen własnych w tym zakresie, a powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wydany w innej sprawie. Wprawdzie Kolegium nie napisało tego wprost w uzasadnieniu decyzji, ale ze sformułowania, że: "(...)kwestia zaliczenia pasa drogowego na którym znajdują się reklamy do pasa drogowego ul. [...], była rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie sygn. akt II S.A./Sz1347/05. Zgodzić się należy z wyrokiem Sądu, jaki w tej sprawie zapadł dnia 1 marca 2006 r. (...)" oraz z zacytowania pełnej interpretacji sądowej zawartej w tym wyroku, wynika, że Kolegium uznało zagadnienie, na którym oparty został zarzut odwołania za ostatecznie rozstrzygnięte i nie wymagające dalszych dociekań. W związku z powyższym wyjaśnić trzeba, że przywoływany tu wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 marca 2006 r. wydany został w sprawie, w której postępowanie administracyjne toczyło się w odniesieniu do tej samej strony (tożsamość podmiotowa), w odniesieniu do reklam zajmujących pas drogowy tej samej drogi, jednakże w świetle ustaleń organu I instancji w obecnej sprawie - co do innego czasookresu oraz innej powierzchni reklam. Jest więc oczywiste, że nie ma tożsamości przedmiotowej sprawy. W przeciwnym wypadku ( w razie tożsamości przedmiotowej i podmiotowej sprawy) zaistniałby stan res iudicata (art. 156 § 1 pkt 3 Kpa). Poprzednia sprawa została zakończona ostatecznie (i prawomocnie), a zatem wydana w niej decyzja korzysta z przymiotu trwałości (art. 16 Kpa) ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami. Sprawa administracyjna obecnie poddana kontroli sądowej nie stanowi jej kontynuacji w znaczeniu procesowym. Nie można zatem mówić o jakimkolwiek związaniu organu lub sądu stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 1 marca 2006 r. sygn. akt II S.A. 1347/05 w tej poprzedniej sprawie. Dlatego odwołanie się przez Kolegium do tego stanowiska było dopuszczalne jedynie jako wskazanie poglądu, jaki wystąpił w podobnej sprawie w orzecznictwie sądowo - administracyjnym, ale nie zwalniało organu odwoławczego od ustosunkowania się do tego zarzutu odwołania i wskazania swojej oceny w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji, co miałoby przecież znaczenie dla kierunku w jakim powinno toczyć się ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji, w przypadku uchylenia jego decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie można wykluczyć również i takiego obrotu sprawy, w którym organ odwoławczy po analizie odwołania, zebranej w sprawie dokumentacji i stanu prawnego doszedłby do wniosku, że sporna droga nie jest drogą krajową, lecz jest na przykład drogą wewnętrzną. W takiej zaś sytuacji wniosek odwołania o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta i umorzenie postępowania byłby zasadny, bowiem w świetle przepisów art. 2 oraz art. 3 ustawy o drogach publicznych, wymieniających drogi zaliczone, według wskazanych kryteriów podziału, do dróg publicznych oraz art. 8 ust. 1 tej ustawy określającego jakie drogi wewnętrzne, nie ma podstaw do zaliczenia drogi wewnętrznej do dróg publicznych, a tylko samowolne zajęcie pasa drogowego drogi publicznej jest sankcjonowane przepisem art. 40 ust. 12 tej ustawy. W takim, aktualnie rozważanym hipotetycznie, stanie faktycznym bezprzedmiotowe byłoby ponowne postępowanie pierwszoinstancyjne, a zatem wydanie decyzji opartej o przepis art. 138 § 2 Kpa byłoby niezgodne z prawem. W takiej sytuacji należałoby na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć to postępowanie. Wobec zawarcia również w skardze do sądu żądania "uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania" wyjaśnić trzeba, że Sąd władny jest umorzyć postępowanie własne w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 161 ustawy P.p.s.a., natomiast nie posiada takich kompetencji w stosunku do postępowania administracyjnego. Wynika to nie tylko z przepisów regulujących rodzaje rozstrzygnięć w wyrokach (art. 145-152 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym), ale także z ogólnej właściwości sądów administracyjnych (art. 2 P.p.s.a.), zgodnie z którą sądy te powołane są do rozpatrywania spraw sądowoadministracyjnych, a nie spraw administracyjnych. Dlatego wniosek ten należało uznać za bezpodstawny, co nie oznacza, że nie może być trafny na etapie administracyjnego postępowania odwoławczego. W ocenie sądu kwalifikacja drogi, przy której skarżąca Spółka miała usytuowane sporne reklamy nie została w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją ostateczną wyjaśniona i pozostaje otwartą. Nie jest rzeczą składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie poddawanie kontroli czy też krytyce stanowiska zajętego w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 1 marca 2006 r. (sygn. akt II SA/Sz 1347/05 ). Nie można jednak nie dostrzec, trafności argumentacji skargi, że zaliczenie tej drogi do drogi krajowej nie wynika wprost z przepisów prawa. Na tym tle wyłania się kwestia pojęcia ciągu drogi i jego zakresu. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych "Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co drogi", przy czym ustawa nie zawiera definicji legalnej pojęcia "ciąg drogi", co oznacza, że jego interpretacja należy do organu stosującego prawo. Jest zatem oczywiste, że interpretacja ta wymaga znajomości okoliczności faktycznych i ich rozważenia na tle konkretnego stanu prawnego. W sytuacji, gdy organ odwoławczy od rozważań tych się uchylił i oparł się wyłącznie na stanowisku sądu administracyjnego prezentowanym w innej sprawie, sąd administracyjny pozbawiony jest możliwości skontrolowania interpretacji organu dokonanej w kontekście zarzutu odwołania. Zdaniem Sądu, nie jest pozbawione racji twierdzenie skargi, że "z ustawy o drogach publicznych nie wynika, aby ulicę równoległą do drogi krajowej traktować jako część tej drogi", nawet jeśli ulica ta odchodzi od drogi i stanowi – jak przyjmuje się w niniejszej sprawie bez bliższego wyjaśnienia– obejście drogi krajowej. Zgodne z prawem zakwalifikowanie drogi do określonej kategorii ma istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. Z uwagi na element penalny zawarty w tego rodzaju rozstrzygnięciu, rysujące się w sprawie wątpliwości co do rodzaju drogi nie mogą być wykładane na niekorzyść strony poprzez oparcie się na wykładni celowościowej zwłaszcza wówczas, gdy jednocześnie nie korzysta się ze środków dowodowych na okoliczność rodzaju i kategorii drogi, których możliwość i celowość przeprowadzenia wynika z analizy przepisów regulujących kwestie dotyczące przesłanek i trybu określenia kategorii dróg publicznych, sposobu ich numeracji oraz ich ewidencji. Trzeba mieć tu na uwadze, że w art. 10 ust. 11 ustawy o drogach publicznych ustawodawca zobowiązał zarządcę drogi do prowadzenia ewidencji drogi, zaś w ust. 12 upoważnił właściwego ministra do określenia sposobu numeracji i ewidencji między innymi dróg publicznych. Na podstawie art. 10 ust. 12 wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. (Dz. Nr 67, poz. 582) w sprawie numeracji i ewidencji dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom, które obowiązywało w dacie orzekania przez organy obu instancji w niniejszej sprawie podobnie, jak wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 18a ust. 7 wskazanej ustawy rozporządzenie Ministra Infrastruktury również z 16 lutego 2005r. (Dz. U. Nr 67, poz. 583) w sprawie trybu sporządzania informacji oraz gromadzenia i udostępniania danych o sieci dróg publicznych, obiektach mostowych, tunelach oraz promach. W świetle przepisów tych aktów wykonawczych, wyłania się konieczność i możliwość dowodowego ustalenia kategorii spornej drogi oznaczonej w ewidencji geodezyjnej – jak wynika to ze znajdującego się w aktach administracyjnych wydruku z Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia [...]r. – jako działka nr [...]stanowiąca własność Skarbu Państwa poprzez zasięgniecie informacji u zarządcy drogi. Ustalenie takie dokonane już na etapie postępowania odwoławczego umożliwiłoby wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ II instancji tak pod względem materialno-prawnym jak i procesowym. Nie przesądzając zatem ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia, stwierdzić trzeba, że w aktualnym stanie sprawy skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchylenie się przez Kolegium od wyjaśnienia tego zarzutu naruszenia prawa materialnego stanowi naruszenie zasady wskazanej w art. 15 Kpa w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 i z art. § 140 Kpa, które, jak to wyżej zostało wykazane, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Tak też naruszenie to ocenił Naczelny Sąd Administracyjny, skoro w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego z dnia 7 listopada 2007r. odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że: "Zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania obejmuje naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Chodzi o brak uchylenia decyzji mimo istnienia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy". W tym stanie sprawy i z przyczyn wyżej wskazanych należało, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżoną decyzję celem rozpatrzenia i ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutu błędnego zakwalifikowania drogi do kategorii drogi krajowej. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 i 3 powyższej ustawy.