II SA/Sz 993/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2009r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego M. P. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...], nr [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...]e, w obrębie [...], oznaczonej nr [...], wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej. Organ stwierdził, iż różnica wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci określona została przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...] zł. Stawka procentowa opłaty adiacenckiej, zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej (Dz.Urz.Woj.Zach. z 2003 r. Nr 71, poz.1263), wynosi 50 % różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Organ ustalił więc, że opłata adiacencka, do zapłaty której zobowiązani są właściciele wymienionej działki – A.P. i M.P. - wynosi [...] zł. W toku postępowania organ przesłał stronie wyjaśnienia dotyczące sposobu ustalania opłaty adiacenckiej, a także kopię operatu szacunkowego. M.P. wniósł swoje uwagi do sporządzonego operatu. Organ umożliwił rzeczoznawcy majątkowemu odniesienie się do kwestii podniesionych przez stronę. Rzeczoznawca – E.S. – udzieliła wyczerpujących wyjaśnień, podtrzymując zawartą w operacie wysokość rynkowej wartości nieruchomości. Organ dokonując oceny całości zebranego materiału dowodowego zakończył postępowanie administracyjne, o czym zawiadomił stronę. M.P. podtrzymał wcześniejsze zarzuty dotyczące sporządzonego operatu szacunkowego. W wyniku analizy zebranego materiału dowodowego organ stwierdził, że operat szacunkowy z dnia [...] został sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz.U. Nr 207, poz.2109 z późn.zm.) oraz przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Operat szacunkowy zawiera w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń, wyniku końcowego. Od powyższej decyzji M.P. odwołał się. Według skarżącego opłata adiacencka nie jest adekwatna do wartości nieruchomości, gdyż została oparta na operacie szacunkowym, który nie uwzględnia jego praw jako właściciela działki [...] i współwłaściciela działki [...], na której powstała infrastruktura gminna. W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, że : - infrastruktura gminna powstała na działce prywatnej [...], a zgodnie z art.148 punkt 4 "Na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej". M.P. wniósł więc o zaliczenie w poczet opłaty adiacenckiej jego udziału w działce [...]; - w operacie nie stwierdził nigdzie współczynnika, który będzie brał pod uwagę załamanie się rynku nieruchomości i spadek cen wg agencji badających rynek w skali roku do roku; - zgodnie z art.153 pkt 1 ustawy w operacie nie stwierdził korygowania cen, które zostały użyte do wyliczenia ceny średniej, i które w sposób znaczny podniosły cenę średnią za metr kwadratowy jego działki letniskowej; - nie dostał informacji o lokalizacji działek, które zostały wzięte do ustalenia ceny średniej; - podtrzymał wniesione wcześniej zastrzeżenia co do współczynników, które zostały użyte w operacie; - nie otrzymał także oświadczenia, w którym właściciele działki nr 22/17 wyrazili zgodę na budowanie infrastruktury gminnej. Podsumowując, M.P. wniósł o ponowne wykonanie operatu szacunkowego, który uwzględni jego zastrzeżenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdziło, iż decyzją Nr [...] z dnia [...] Wójt Gminy [...] ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł. obciążającą państwa A i M. P., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...], działka nr [...] o powierzchni [...] ha - wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci kanalizacyjnej i wodociągowej. Odbiór końcowy sieci przypadał na dzień [...] r. Zdaniem Kolegium, w odwołaniu od powyższej decyzji M.P. wniósł szereg szczegółowych, bardzo specjalistycznych zarzutów, pod adresem operatu szacunkowego na podstawie, którego ustalona została opłata adiacencka. W konkluzji, skarżący wniósł o ponowne wykonanie operatu szacunkowego, uwzględniającego zastrzeżenia podniesione w odwołaniu. Następnie Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury. Art. 144 cytowanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gmin opłat adiacenckich. W aktach sprawy znajduje się obszerny protokół z [...] odbioru końcowego inwestycji PN: " Budowa sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej w nadmorskiej wsi [...] " zrealizowanej w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego Działanie 1.2- Infrastruktura Ochrony Środowiska. Kolegium podniosło, iż faktu stworzenia warunków do podłączenia działki nr [...] w [...] do urządzeń infrastruktury technicznej tj. sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej M.P. w żaden sposób nie podważa. Prezentuje jedynie odmienne, własne, subiektywne poglądy odnośnie operatu szacunkowego z dnia [...] autorstwa uprawnionej rzeczoznawczyni majątkowej, domagając się w konsekwencji ponownego naliczenia kwoty podatku, a co się z tym wiąże opracowania nowego operatu szacunkowego, uwzględniającego wszystkie prawa i przywileje strony skarżącej. Wniosek M.P. o sporządzenie nowego operatu szacunkowego nie mógł być uwzględniony. W postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej organy administracyjne mają obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie oznacza to jednak przerzucanie na nie całego ciężaru dowodzenia w sprawie. Jeżeli tak, jak w analizowanym przypadku, Wójt Gminy Postomino wyprowadził określone ustalenia dotyczące stanu faktycznego z posiadanych, nie nasuwających zastrzeżeń, dokumentów, to skuteczne ich zakwestionowanie wymaga przeprowadzenia stosownego kontrdowodu z inicjatywy strony skarżącej. W myśl ugruntowanego orzecznictwa, jeśli strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Zdaniem Kolegium, ani organ I instancji, ani organ II instancji nie mają obowiązku zlecać wykonania nowego operatu szacunkowego (wyrok WSA w Warszawie z 31.08.2006 r., I SA/Wa 1107/05, LEX nr 276587, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8.05.2008 r., sygn. akt II SA/Sz 174/08). W wyroku I SA/Wa 1833/07 z dnia 30 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (LEX nr 351279 ) orzekł, że dopiero w przypadku, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Na tle tych orzeczeń Kolegium sformułowało zasadę, że subiektywne przekonanie strony, iż wskazana w operacie szacunkowym wycena przedmiotowej nieruchomości jest niewłaściwa, nie świadczy o wadliwości operatu, skoro strona nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zajmował stanowisko wobec podnoszonych przez stronę zastrzeżeń (pismo z dnia [...]). Do zarzutów odnosił się również organ I instancji (pismo Wójta Gminy [...] z [...] oraz z [...]), a wezwanie Kolegium (z [...]) skierowane do strony skarżącej o przedłożenie własnego operatu szacunkowego pozostało bez odpowiedzi. W tym stanie rzeczy Kolegium orzekło jak na wstępie. Powyższa decyzja została przez M.P. zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Skarżący podtrzymał zarzuty wniesione wcześniej w odwołaniu od decyzji. Podniósł także, iż udzielił odpowiedzi na wezwanie z dnia [...]. Stwierdził, iż jego pisma zarzucające błędne uznanie położenia jego działki jako przeciętne, odniosły ten skutek, że "Gmina poczuła się do obowiązku i pod koniec [...] wysypała drogę gminną kamyszkiem, który na krótki okres poprawi sytuacje na drodze gminnej prowadzącej do naszych działek, ale tym samym uznała jednak, że zastrzeżenia, co do współczynnika otoczenia i dojazdu za przynajmniej częściowo zasadne." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i odniosło się do zarzutu skarżącego zaliczenia na poczet opłaty adiacenckiej wartości świadczeń wniesionych przez niego na rzecz budowy urządzeń infrastruktury technicznej polegających na udostępnieniu jego udziału w działce [...] na której została przeprowadzona budowana infrastruktura stwierdzając, iż uwzględnienie tego zarzutu nie było możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna. Zaskarżone rozstrzygniecie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Organ odwoławczy rozpatruje więc sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy, musi wreszcie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 Kpa. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się naruszenia prawa polegającego na utrzymaniu w mocy decyzji podjętej przez organ I instancji, nie zaś ponownym rozpatrzeniu sprawy tj. na niedokładnym wyjaśnieniu, rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego będącego podstawą decyzji oraz nieustosunkowaniu się do zarzutów strony podnoszonych w odwołaniu – co stanowi naruszenie art.138 § 1 pkt 1 i art.107 § 3 Kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ, winien uwzględnić przedstawione powyżej uwagi Sądu dotyczące postępowania odwoławczego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku na podstawie art. 152, natomiast o kosztach w oparciu o art. 200 powołanej wyżej ustawy.