II SA/Sz 994/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A.K. na zarządzenie Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 8 czerwca 2009 r. nr WOś-I/EB/1130/50/09 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Państwowego Ogniska Baletowego w Szczecinie I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia, II. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezydenta Miasta Szczecin na rzecz skarżącej A.K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. Prezydent Miasta S. wydał zarządzenie, którym odwołał A. K. ze stanowiska Dyrektora Państwowego Ogniska Baletowego w S. na podstawie art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z treścią uzasadnienia tego zarządzenia, powodem odwołania były stwierdzone w trakcie kontroli Wydziału Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta S. nieprawidłowości związane z kierowaniem działalnością placówki, polegające na braku właściwego nadzoru nad pracą podległych pracowników i niewypełnieniu obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Nieprawidłowości te doprowadziły do następujących uchybień w placówce: 1) brak ksiąg rachunkowych, ujmujących zapisy zdarzeń w porządku chronologicznym (dziennik, księga główna, księgi pomocnicze, zestawienie obrotów i sald księgi głównej oraz sald kont pomocniczych); 2) brak aktualizacji wykazu aktywów i pasywów od [...] r.; 3) niedochowywanie przy dokonywaniu wydatków wymaganych przepisami procedur, m.in. poprzez: a) brak kwalifikowania - wbrew art. 21 ustawy o rachunkowości - dowodów księgowych do ujęcia w księgach rachunkowych przez wskazanie miesiąca, b) brak opatrywania rozliczeń z tytułu podróży służbowych w potwierdzenie dokonania kontroli formalno-rachunkowej, c) brak uzyskiwania przez skarżącą pisemnego polecenia wyjazdu służbowego przed rozpoczęciem podróży służbowej, d) brak notatki służbowej dotyczącej analizy rynku do faktury na kwotę [...] zł wbrew § 9 ust. 4 Załącznika nr 1 do Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. w sprawie zasad wykonywania w Urzędzie Miasta i jednostkach organizacyjnych Gminy Miasto S. ustawy prawo zamówień publicznych i Regulaminu Pracy Komisji Przetargowej Miasta; 4) niespełnianie przez dokumentację zatwierdzaną przez skarżącą wymogów określonych w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości oraz art. 47 ust. 2 ustawy o finansach publicznych; 5) niezapewnienie w stosownym czasie następcy na stanowisku głównego księgowego w związku z odejściem na emeryturę głównej księgowej, co doprowadziło do braku nadzoru nad finansami placówki i nieprawidłowości w dziale finansowym polegających na niepłaceniu w terminie wymagalnych należności; 6) niesporządzenie w miesiącu [...]r. umów o pracę dla pracowników pracujących na zastępstwach, co doprowadziło do braku wypłacenia w terminie wynagrodzenia za ich pracę. Ze stanowiskiem organu nie zgodziła się skarżąca, A. K., która w dniu [....]r. wezwała Prezydenta Miasta S. do zmiany zarządzenia, wnosząc za jego pośrednictwem odwołanie do Wojewody. Wojewoda odmówił uchylenia w trybie nadzoru zarządzenia Prezydenta Miasta S., w związku z czym w dniu [...]r. skarżąca wniosła skargę na przedmiotowe zarządzenie, domagając się natychmiastowego wstrzymania jego wykonalności, jego uchylenia oraz obciążenia Prezydenta Miasta S. kosztami postępowania. Skarżąca zarzucała skarżonemu zarządzeniu naruszenie przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Skarżąca wskazała, że zgodnie z tym przepisem Prezydent Miasta S. przed odwołaniem skarżącej winien był zwrócić się o opinię w tej sprawie do ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Skarżąca stwierdziła, że organ nie zwrócił się o taką opinię, gdyż ostatnia z opinii - pozytywna dla skarżącej - była wydana znacznie wcześniej niż organ podjął zamiar odwołania jej ze stanowiska dyrektora. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 kpa poprzez brak wskazania trybu odwoławczego od decyzji, tj. organu do którego przysługuje odwołanie oraz terminu na wniesienie odwołania. Skarżąca uznała ten fakt za działanie organu w złym zamiarze, gdyż nie była ona w stanie bez pomocy prawnej ustalić stosownego trybu do złożenia środka odwoławczego. Skarżąca wskazała również, iż organ błędnie zakwalifikował jako przypadek szczególnie uzasadniony - dający podstawę do zastosowania trybu odwołania jej ze stanowiska z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty - uchybienia w zakresie gospodarki finansowej szkoły, które nie spowodowały żadnych szkód dla palcówki oświatowej. Uchybienia te zostały wykazane w zaleceniach pokontrolnych zawartych w protokole kontroli i jako takie zostałyby przez skarżącą usunięte. Niezależnie od tego skarżąca wskazała, iż nie ponosi ona odpowiedzialności za wskazane w pkt 4 odwołania uchybienia dotyczące miesiąca [...]r., gdyż z dniem [...]r. została zawieszona w pełnieniu obowiązków dyrektora Państwowego Ogniska Baletowego w S. i nie miała już prawa wykonywać żadnych czynności organizacyjno-decyzyjnych. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego orzeczenia prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, chociaż Sąd nie podzielił wszystkich argumentów skargi. Podstawą prawną do wydania przedmiotowego zarządzenia Prezydenta S. stanowi art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W myśl tego przepisu organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po uzyskaniu opinii kuratora oświaty, a w przypadku placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Analizując zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia Sąd, ocenił czy Prezydent S. wystąpił do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o zaopiniowanie wniosku o odwołanie A. K. ze stanowiska dyrektora Państwowego Ogniska Baletowego w S. W aktach sprawy znajduje się pismo Prezydenta Szczecina z[...]. skierowane do M. C. Dyrektora Departamentu Szkolnictwa Artystycznego i Edukacji Kulturalnej w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego celem wyrażenia opinii w sprawie odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora Państwowego Ogniska Baletowego w S. w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Opinia z Ministerstwa została przesłana do Prezydenta S. dopiero [...]r. i jak wynika z jej treści była to opinia pozytywnie oceniająca pracę A. K. na stanowisku dyrektora Państwowego Ogniska Baletowego w S. Nie można więc podzielić zarzutu skargi, że Prezydent S. przed odwołaniem dyrektora ze stanowiska nie zasięgnął opinii właściwego ministra. Sąd zwraca też uwagę, że wspomniana opinia zgodnie z przepisem art. 38 ust.2 ustawy o systemie oświaty powinna być wydana w terminie 5 dni roboczych od otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust.1, a niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej dla wniosku Prezydenta. Sąd nie podzielił też zarzutów dotyczących naruszenia art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego przez brak pouczenia o możliwości złożenia odwołania. Pismo Prezydenta S. z[...]. o odwołaniu skarżącej w trybie art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i stąd nie musi zawierać elementów wynikających z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie dyrektora jest aktem administracji publicznej wydanym w formie zarządzenia. Natomiast Sąd podziela argumenty skargi o tym, że w przedmiotowej sprawie nie zaszedł przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, pozwalający na natychmiastowe przerwanie czynności przez dyrektora bez zachowania okresu wypowiedzenia. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że ustawodawca położył w regulacji wynikającej z art. 38 ust.1 pkt 2 wyjątkowy nacisk na słowo "szczególnie". Skutkiem tego obszar zastosowania tego przepisu ulega zdecydowanemu zawężeniu, sprowadzając się do sytuacji nadzwyczajnych. Jedynie wystąpienie takich wyjątkowych okoliczności daje organowi prowadzącemu prawo do rozważenia konieczności odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego, jeżeli dalsze kierowanie przezeń placówką oświatową stanowić miałoby istotne i niewątpliwe zagrożenie dla osiągnięcia jej celów, bądź nie do przyjęcia z innych, lecz obiektywnie równie ważnych względów (por. M.Pilch, "Ustawa o systemie oświaty, Komentarz, wyd. 2 z 2008r. s.416 i nast.). Szczególne okoliczności muszą mieć taką postać, iż uniemożliwiają nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej z przyczyn od niego niezależnych (np. długotrwała choroba) lub leżących po jego stronie (np. rozprowadzenie alkoholu wśród uczniów na terenie podległej jednostki, kradzież mienia jednostki), co pozbawia placówkę realnego kierownictwa i uniemożliwia jej efektywne funkcjonowanie (por. wyrok NSA z 6 października 2006r., I OSK 1076/06, Lex nr 281273). Sąd w niniejszym składzie podziela też pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 kwietnia 2008r. I OSK 86/08, że szczególnie uzasadnione przypadki dotyczą wąsko rozumianych sytuacji, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. Sąd zwraca uwagę, że Prezydent S. nie uzasadnił dlaczego uważa, że wskazane w Zarządzeniu z [...]. uchybienia w nadzorze nad zasadami gospodarki finansowej to przypadki szczególnie uzasadnione, które prowadziły do destabilizacji funkcji szkoły i zagrażały interesowi publicznemu. W ocenie Sądu, przedstawione przez Prezydenta S. we wspomnianym zarządzeniu uchybienia mogły prowadzić do negatywnej oceny pracy i ewentualnego dalszego odwołania w innym trybie. Brak jest natomiast przesłanek do przyjęcia, że zaistniała podstawa do odwołania ze stanowiska dyrektora w trybie natychmiastowym. Wykazane przez organ nieprawidłowości z zakresu gospodarki finansowej, w tym odpowiedniego stosowania zasad rachunkowości, nieterminowe opłacanie faktur itp.opierając się o wyniki kontroli, która została przeprowadzona w Państwowym Ognisku Baletowym przez Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta S. nie były, zdaniem Sądu, na tyle istotne aby oceniać je w kategoriach "przypadku szczególnie uzasadnionego" w rozumieniu art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Sąd uznał, że skarżąca wyczerpała wymogi konieczne do skutecznego wniesienia skargi, przez uznanie, że pismo z[...]. do Wojewody wniesione za pośrednictwem Prezydenta S. spełnia wymogi wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd orzekł o wykonalności aktu na podstawie art. 152 oraz o kosztach na podstawie art. 200 tej ustawy.